户籍制度改革与中小城镇发展

中共绵阳市委党校  林  劲  松

十八届三中全会明确提出：“要创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”户籍制度改革已经有社会呼声转变为国家政策，中小城镇户籍制度的改革步伐最大。一般认为户籍制度的改革，将逐步消除附加在户籍上的基本公共服务的巨大差别，促进人口的自由迁徙，这对未来我国城镇化发展、尤其是中小城镇的发展影响甚大，也至关重要。

一、农村功能减弱：户籍制度改革的直接原因

我国的传统户籍制度，本质上是对口的管理与控制，当前农村衰败，承担的功能已经大大弱化，将人口限制在农村已经做不到，实际上也没有必要。

(一)农民已不在为城市发展提供原始积累

我国的经济发展基础较差，缺少外力的强力支持，要发展经济，只有在内部完成资本积累，工业优先农业发展，被牺牲的只能是农业，农村起到了提供经济发展原始积累的重要作用，这也是世界多数国家发展的普遍规律。第一把是“产品剪刀差”，通过收税,压低农产品价格,在 1952-1997年，政府大约提取农业剩余净值1.27万亿元。第二把是“收入剪刀差”，农民工不享受城市人口拥有的基本公共服务，到2007年，这一项政府大概从农民身上抽取了11.6万亿元以上。第三把是“资本剪刀差”，政府用压低农民土地价格的方式，共从农民剥夺不下10万亿元。但随着政策的转变，这三把“剪刀差”已经很小了。2006年，国家全面取消农业税，同时随着农产品流通市场的建立和完善，第一把剪刀差得到很大缓解。随着二代农民工的觉醒，中央对民生问题的关注，有些企业开始主动为农民工购买“五险一金”，第二把剪刀差也在逐渐减低。随着农民对征地拆迁的反抗，十八届三中全会也提出集体土地要同权同价，相信第三把剪刀差也将不久得到更大缓解。事实上，我国的经济发展已经进入到工业反哺农业的阶段。自2004年以来，国家逐渐加大了对农民的直接补贴，加大了农村基础设施建设的力度，加大了农村科技的投资与对农民的培训。政策上给予农民是“多予”上作加法，在“少取”上作减法。尤其是随着国家财力物力的增强，支农的力度正在加大，把农民限制农村已经没有必要性。

(二)农村已难担当就业“蓄水池”重任

在我国城镇化与工业化发展过程中，农村一直担当着就业“蓄水池”作用，当经济发展较好时，农村劳动力就快速的转移到城镇成为产业工人，当经济发展不好时，农村劳动力又能回流到农村，不至于影响城市的发展与稳定。建国以来我国每次爆发经济危机，无不伴随着在城市的人口回流到农村。例如2008年，由于全球金融危机的冲击，我国经济增长骤然减速，约有7000万农民工返乡，2009年，农民工总量只增加了436万人，我国城镇的社会依然保持稳定，农村就业“蓄水池”作出了重要贡献。这与我国农民是“小资产”者有着极大的关系，农民有着土地、林地、宅基地，当城市不需要他们时，他们可以回流到农村成事农业生产。但二代农民工的不种地作为让就业“蓄水池”的作用逐渐减弱。二代农民工赶上了改革开放的好时候，比较早的就可以去城市寻找工作，多年来基本没有种地的经历，加上亲眼目睹一代农民工的辛劳，对农业种植心眼里是鄙视的，加上我国的农村职业培训也缺少农业种植的培训，二代农民工也有不少根本不会种地，即使回流到农村也不是从事农业生产，而是如城市失业工人一样，在家等待机会随时准备奔扑城镇就业，与城镇失业人口相比，在农村不过是生活成本减低了，如果在农村待的时间过长，也可能会再次集聚到城镇，如果经济危机持续过长，既要影响城镇社会的稳定，也要影响到农村的稳定。随着土地确权的展开，农民离开乡土也没有最后顾虑，将农民限制在农村也不再可能。

二、城镇发展需要：户籍制度改革的动力
户籍制度的改革是国家关注民生的一个重要措施，但是户籍政策要变成具体的措施，中小城镇的发展条件必须转变为对“人”的尊重。

(一)新型城镇化是“人”的城镇化

近年来，由于对干部的考核指标依然以GDP为主，我国的城镇化发展“地”的城镇化明显快于“人”的城镇化，粗放的城镇化发展模式，造成很多社会问题，造成城市建成区无序蔓延，各地热衷于建设新城，结果出现了一批“空城”、“鬼城”的现象，甚至由于空间布局的失误，一些城镇是单纯的房地产型城镇，缺少人口聚集的其他基础和条件，“空城”、“鬼城”将在当地持续较长时间，这形成土地、资金等资源的巨大浪费，人口、资源、环境协调平衡可持续发展等问题和矛盾日益凸显。此后，新型城镇化的概念逐渐被各级政府所接受。新型城镇化强调“以人为本”，强调对城镇工作和生活的居民享受基本公共服务的尊重。“新型城镇化”的内涵至少包含以下三个方面：第一，新型城镇化强调不论住在城区还是乡村，不论从事何种职业，每一个社会成员都能够享有过上现代城市生活方式的基本权利，这也是后工业化时代的基本要求。第二，新型城镇化的核心价值是“以人为本”的、追求人的自由全面发展的城市化，是追求创新驱动的，经济、政治、文化、社会和生态建设协调发展的城镇化，是“质量型”的城市化。第三，新型城镇化应产城一体，新型城镇化的吸聚和扩散、带动功能，不再以城区的工业为主的人口和产业集聚程度来衡量，而是着眼于整个大都市区的多样化从业人口和三大产业的集聚程度，着眼于城乡之间、区域内外的合作程度。

(二)人口的增加对中小城镇的发展至关重要
按照城镇化发展的普通规律，人口具有积聚效应，城镇人口规模较小，难以形成人气，城镇化的发展必然面临极大的制约。当前，我国农村已经出现空壳村的现象，甚至已经出现空壳镇的现象，人口的增加对中小城镇的发展已经是重要的因素，有专家预测，未来一部分村镇会消亡。随着农村的衰败，部分中小城镇必然也必须要成为就业的重要“蓄水池”，也只有哪些能够吸引人气的城镇才能得到发展。当前我国一些中小城镇对人口的需求也明显增加，随着产业的加快转移，中小城镇有条件承接较多的劳动劳动密集性产业。但是在我国城镇发展的过程中，却存在不利于城镇化发展的现象：白天是生产的城市，晚上是座空城，赚钱在一个地方，消费却到了另外一个地方，甚至回到了农村聚居，这非常不利于中小城镇第三产业的发展和就业功能的扩张，不利于进一步吸引人气，如果当地产业发展出现问题，产业很难转型升级，城镇发展就很容易衰败。新的城镇化必须产城一体。国家在发展中小城镇时，对重点发展的城镇也明确提出了人口数量的要求，重点支持的乡镇一般要达到3-4万人以上，这也形成了明确的政策导向，只有哪些积聚了较多人口的城镇才能得到重点发展，而人口较少或者发展潜力较小的城镇，可能逐渐会出现“空壳化”，青年劳动力和有能力消费的群体会逐步变成稀缺的资源，这将促使中小城镇增加人口流入的动力。

三、中小城镇竞争与发展选择

中小城镇的竞争，最终会对导致对人口的需求，而增加人口流入，最终会落实到当地能够提供的基本公共服务上来。

(一)基本公共服务的差别是吸引人口最重要因素
我国的大城市具有极大的人口吸引能力，大城市的户口变得很“稀缺”，这也是因为大城市户籍的背后是基本公共服务的巨大差别。据评估，北京市的户口折合约100万人民币，南京市的户口折合约50万人民币，如果放开大城市的户口限制，将变得难以管理。2003年户籍制度的郑州模式就是全面放开了户口限制，宣布取消了“农业户口”，“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”的二元户口性质，实行一元制户口管理模式，统称为“郑州居民户口”，结果导致改革的很快破产，城市的基本公共服务变的难以为继。我国大城市比较成功的模式是上海、北京的人才引起模式、成都的城乡统筹模式、中山市的积分入户模式，这均说明吸取人口迁徙的重要因素是公共服务的差别，中小城镇增加人口的流入，将是通过提供公共服务的竞争。这也可能导致我国对干部考核方式的转变，当前我国对干部唯“GDP”的考核方式提出了较多质疑，这种考核方式强调了“物”的重要性，而没有考虑到“人”的因素，有专家提出城镇化的考核方式可以考核城镇常驻人口的增加，这必然引起当地政府提供优质公共服务的积极性。中小城镇的户籍制度改革，需要让在中小城镇工作生活的人都能享受到基本公共服务。对本辖区内的居民，可按照郑州模式，对愿意落户城镇的居民提供城镇户口，对辖区外的居民，可按照一定准入条件，对符合准入条件的外来务工或定居人员，给予享受当地基本公共服务的同等权利。

(二)中小城镇提升基本公共服务的途径

基本公共服务的范围，一般包含教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包含与人民生活环境紧密相关的交通、通讯、公用基础设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全、国防安全等领域的公共服务。从中小城镇的发展需要来看，就业、社会保障、住房、教育、医疗、环境保护最重要的因素。中小城镇要根据实际情况，分轻重缓急，逐步提升基本公务服务的水平。中小城镇提升基本公共服务的途径是首先要极力优化投资环境，通过大力改善基础设施和服务的软环境，形成投资与创业乐土，从而创造更多的就业机会，就业机会是吸引人口流动的最重要因素。其次要提升社会保障的水平，对失业人群、困难人群能够给予更多的帮助，社会保障水平能提升城镇化的稳定水平，尤其在经济环境不好的情况下，能够取到就业“蓄水池”的作用。在房价高企的情况下，住房也是吸引人口的因素，哪个城镇在住房市场有创新手段将更有竞争力。再次要提升教育和医疗的质量，可以尝试吸引民间资金建设高质量的学校或医院，也可以引进大的教育机构与医院建立分校和分院，教育和医疗也是人口考虑长期定居的重要因素。还有发展的同时，不要忘记环境的保护，不能再走先发展后治理的老路，随着人们对居住环境的重视，宜居城市建设变得越来越重要。农民变市民，文化娱乐也变得越来越普及与有市场，文化娱乐设施的完善程度也是评价一个地区公共服务水平的重要指标。