关于促进我市城镇低效用地再开发利用的思考

绵阳市国土资源执法监察支 李国虎

所谓低效用地，是指城镇中布局散乱、利用粗放，用途不合理的土地。即仍具有一定开发利用潜力的城镇建设用地。实践证明，要推进城镇化建设，实现社会经济发展与企业共赢，必须在挖掘现有土地资源，盘活存量和低效用地上狠下功夫。本文通过对我市闲置土地和低效用地的现状和成因的分析，提出了解决闲置与低效用地的办法和对策，旨在为政府与企业充分有效利用土地资源以获得社会经济的更大发展提供决策和参考依据，把土地资源可持续利用和科学发展落到实处。

一、充分认识我市低效用地的现状及促进低效用地再开发利用的重要意义

（一）低效用地的基本概念

闲置土地和低效用地，在相关法律条款和专家结论中早有定论：新颁布的《闲置土地处置办法》第二条对闲置土地有明确界定：闲置土地“是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”低效用地是指城市建设地区或规划区内利用不充分、不合理、效率低的土地。也就是说，仍具有一定开发利用潜力的城镇建设用地均应列入低效用地。它有广义和狭义之分，本文是从广义角度来探讨低效用地的。闲置土地应是低效用地的一种最常见的表现形式。确切地说，一个城市或一个功能区只要缺乏科学规划，没有实现土地利用效益的最大化的土地，都可以判定为低效用地。如：房地产企业在设计和开发上未考虑地下与空间利用的；旧城占据市区重要口岸又未规划设计进行改造的；自约定的竣工之日起超过一年未投产的等均可列入此范畴。（以下文中将闲置土地与低效用地并称为低效用地）。

（二）我市城镇低效用地概况

据全国第二次土地变更调查数据统计，截止到2012年底，全省建设用地总面积171.23万公顷，占辖区总面积3.54%，其中城镇用地总面积37.13万公顷，工矿用地5.36万公顷，村庄用地102.59公顷。据粗略估算全省低效建设用地约为19.3万公顷（289.5万亩），绵阳市城镇低效用地面积为近3000公顷（4.5万亩）。目前，我市的基本情况是：旧城建筑老旧（尤其是城郊结合部的老镇，如：永兴、游仙、丰谷等），地震等级不高，布局不合理，加之城中村零散分布城区，严重影响了周围土地的集约利用，城市建设发展受到极大制约。从目前现状分析，其改造升级潜力巨大。特别在“5.12”地震灾后重建期间，为顺利完成省委省政府提出的“三年重建，两年基本完成”的重建任务，在时间紧、任务重的情况下，因征地仓促、项目中期调整、城市规划调整等原因，现导致全市约1.6万亩经省政府批准征收为国有的土地短期内无法使用，而部分已建成的重建项目因用地指标紧缺无法完善手续，造成灾后重建用地遗留问题，目前振兴发展中产业项目急剧增加，土地需求缺口较大，“无地可用”和“土地利用不充分”并存，急需解决土地资源有效配置的问题。

目前，按照国土资源部《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》的选点要求，经省有关部门和专家论证分析，我市已被四川省推荐定点为全国城镇低效用地再开发的试点城市（《四川省城镇低效用地再开发试点工作方案》）。为有效推进此项工作全面开展，从2012年底，我市按照部、省要求和《绵阳市人民政府办公室关于开展城镇低效用地摸底清理工作的通知》精神，成立了以局长为组长的全市清理闲置土地和低效用地的领导小组，并将清理结果于2013年4月专题向市政府及主要领导呈报了《关于市辖区闲置土地和低效工业用地清理情况和处理意见的报告》，与此同时，还制定了详细的《绵阳市城镇低效用地再开发试点工作方案》，通过自查申报和现场核查，目前共清理出市辖区闲置土地163宗，面积5601.11亩，初步判定为低效工业用地29宗，面积4294.18亩。为归类分析方便起见，暂且把闲置土地和低效工业用地合二为一。其低效用地总数为：192宗，约9895.29亩，从土地的用途看，工业性用地约占60%，其余用地占40%左右；从分布的区域看，建成区比例相对数额较小，而开发区、园区比例偏大；从产生的原因看，政府及政府相关部门因规划调整、规划控制和拆迁等原因占70%以上，其他原因占30%左右。

（三）我市开发和盘活低效用地的必要性

我市是经国务院批准的中国唯一的科技城，也是“5.12”汶川地震中受灾最重、伤亡人数最多、重建任务最重的地区。其科技资源富集，产业发展势头强劲。在经历灾后重建后，我市正处于加快科技城建设，促进科技成果转化和灾后发展振兴的起步阶段，国务院和四川省对此也提出了更高的要求，土地资源的支撑作用尤为重要。因此，凭借全国低效用地再开发试点城市契机，认真贯彻落实十八大提出的节约集约利用资源，转变资源利用方式的要求，在我市搞城镇低效用地再开发利用试点，有利于促进我市节约集约用地和保护耕地，有利于提升城镇化质量和扩大内需，有利于加快转变经济发展方式，有利于提高土地服务社会经济发展，有利于扩大就业，化解不满情绪，提升城市品牌和形象，对于率先实现“次级突破”，带动城乡统筹，保障和促进科学发展，具有重要的现实意义和深远影响。

二、我市低效用地的主要表现和形成原因
一方面，主要表现为缺乏科学用地观。有的擅自改变规划，以牺牲耕地作为发展代价；有的重增量，轻存量，不愿在旧城改造和存量土地挖潜上下功夫，致使一边是耕地的大量减少，一边是大量新的闲置和浪费；还有的贪大求洋，在招商引资中使土地资源粗放扩张，擅自扩大用地规模。另方面，经营者在用地意识和集约节约理念上存在偏差。具体表现为大肆圈地，越大越好。有的在利用上重平面、轻立体，有的用地结构不合理，散、乱、差的现象普遍存在，还有的纯粹是为有囤积土地待价而沽，为获取暴利炒买、炒卖。

形成以上低效用地的原因是多方面的。一般的讲，有政府原因，也有自身原因，有客观因素，也有主观因素，有技术层面的，也有思想层面的，归结起来，具体表现在以下几方面：

（一）管理体制的缺位与开发园区的日益膨胀是导致土地粗放利用、资源浪费的客观原因。现行的管理体制，从表面看，是土地的垄断经营，是一个池子进出，但实际情况是省上只管业务和副县级以上的领导不管钱，这种半垂体制，从某种程度导致了地方政府与土地管理部门必须从土地挖潜增收上下功夫。为此，各类开发区、园区的土地政策随之应运而生，多头管地的局面也就在不同区域和不同层面上形成，进而，现行的管理体制受到冲击，正常的土地秩序也被干扰。加之，一些地方对中央政策精神置若罔闻，有令不行、有禁不止，上有对策、下有政策，已是一些地方政府博弈中央借以发展地方经济的顽疾。有的为了局部利益和个人升迁，绞尽脑汁，挖空心思地巧立名目，以各种手段骗取上级批文，什么高新技术开发区，试验区、经济区、工业与教育园区如雨后春笋，不但没砍掉，反而不断增加。有的县（区）中就有四五个开发园区，加之一些乡镇效仿其市（区）模式变换花样自立门户。从而大量征占耕地。园区占地动辄几十平方公里，而真正有科技含量，附加值高的企业却屈指可数；有的开发区为引进项目，缺乏对项目的科学论证，只要引进一个项目，一给就是几十上百亩，如遇知名企业和国家重点项目更是百亩千亩拱手相送，不仅无利可图，而且财政还亏本倒贴，一些地方以高科技项目骗取资金和土地的情况不乏其例。实际上，有的项目早已是国家产业政策禁止类、淘汰类产业项目。如此种种，有的投资商借此炒地牟利，造成土地资源的极大浪费，更说不上有效利用土地。

（二）利用灾后重建政策盲目编报扩增项目而统征的土地至今只有少量项目入驻，这种“供大于求”的泡沫假象是导致低效用地的又一原因。据有关资料统计，我市2008年至2012新报征土地8.6万亩，通过合法程序供地325宗，计3.37万亩，至今有60%地块处于存量和储备之中。无可非议，在当时特定历史条件下，利用灾后重建政策新增用地指标，解决灾后重建用地需求，对灾民安居乐业和灾区社会经济发展起到了积极推动作用。但由于用地指标远远超出了项目落地实际需求，而真正科技含量高、附加值高的项目也不会通过地震后异军突起一瞬间遍布各园区和乡镇。而实际情况是个别园区、乡镇领导用地理念作祟，夸大用地需求、盲目报征土地，致使大量土地闲置或征而少用甚至不用。许多乡镇、工业园区按上报项目所取得的用地指标至今无项目落户，尚在悬空游荡和无处安身之中，使大量报征前为耕地甚至是基本农田的项目用地形成空巢。

（三）监管缺位，处罚不力也是导致低效用地的重要因素。一方面就我市现状而言，国土部门前期的调查摸底只是对我市较为明显的土地利用不合理的闲置土地有一个基本认定，由于目前还没有牵头部门对低效用地现状作一个全面调研，更没有一个法定的权威机构对此作一个科学合理的界定，所以，前期向省、市有关部门上报的低效用地数据和判定的准确度还需进步一考证；另方面，由于导致闲置和低效用地的因素很多，许多都是政府及政府相关部门所致，所以处罚起来难度很大。加之土地执法部门较之司法部门缺乏强制措施和手段，所以许多处罚只能是罚罚款而已，有的纯粹是走形式，应付各方的检查和舆论而已。真正按法律法规回购或无偿收回的土地寥寥无几，近年来几乎没有一宗强制收回的土地。在这方面，体制与机制的不完善，相关法律不配套也是其中的一个重要因素。

（四）用地者自身对法律法规的忽视及畸形的发展观是导致低效用地的直接原因。许多投资商只注重利益的最大化，而对土地管理的相关法律法规熟视无睹，有的甚至顶风作案，恶意囤积土地，随意闲置，伺机炒作获取暴利。有的低价取得土地后，根本不作科学合理规划设计，也不在投资强度、容积率和产生的效益上下功夫挖潜力，只注重短期效益，大肆粗放用地，动辄一要就是几百上千亩土地，有的纯粹是编个美丽的故事圈占大量土地又不开发，至今围墙内杂草丛生、堆满垃圾，既污染环境，又影响市容，更谈不上科学合理利用土地。

（五）地方政府在招商引资政策和用地导向上的偏差，从某种程度上默许纵容了的低效用地产生和蔓延。一些园区和乡镇政府为了政绩和不切实际的GDP，盲目引进项目，有的既不对企业进行全方位的考察，也不对项目在用地规模投入产出及集约节约用地上进行可行性论证。还有的只图引进项目，贪大喜功，而根本不对进场后的企业进行服务和监管，有的听之任之，有的放任自流，有的甚至纵容其违法行为。致使一些企业征而不建，早征迟建，多征少建，有的通过各种关系和渠道想方设法从规划和国土上调规变性，从而非法获利，致使国有资产流失。
三、对促进盘活我市低效用地的建议与思考
按照国土资源部《开展城镇低效用地试点指导意见》精神，要盘活低效用地，搞好再开发试点，应当遵循政府主导、规划现行，规范运作、实事求是，市场取向、因势利导，利益共享、多方共赢，公众参与、平等协商五大基本原则。具体可从以下几方面入手。

（一）加强组织领导，进一步摸清家底。

1、成立领导小组。由市政府牵头，成立由分管领导任组长，发改、财政、税务、监察、规划、国土、农业、建设、社会保障、环境保护、林业、文化、公用事业管理、人防、公安等部门负责人为成员的城镇低效用地再开发试点工作领导小组。发展改革管理部门负责试点工作中涉及投资立项和产业政策制定；规划管理部门会同国土资源管理部门负责指导、组织编制和审查试点工作专项规划和近期改造片区的详细规划，提供项目的规划设计条件，及时办理项目有关手续；国土资源管理部门负责办理农用地转用、征收土地等用地手续，负责土地确权、登记，组织国有建设用地使用权招标、拍卖、挂牌等工作；建设管理部门负责试点工作中房屋的拆迁管理，工程项目建设监管；其他相关部门各负其责，做好配合、服务工作。

2、成立低效用地界定小组。成立由国土、规划、建设、监察、发改、工商、税务、金融等相关部门组成的低效用地界定工作小组，认真彻底清查和界定我市低效用地的基本情况和范围。重点对注册资本未按规定期限全部到位；已动工开发建设的土地面积超过应动工开发建设土地总面积的三分之一或者已投资额超过总投资额的25%；自约定的竣工之日起，超过一年未投产，且厂房未全部出租的，企业年亩均税收、产能低于约定或政府规定标准的；工业项目竣工验收后5个月以上未投产的；工业项目已投产但连续3个月以上未生产的；规划确定改造的城镇、厂矿和城中村以及其他低效用地等情形进行界定。制定低效用地的认定标准。除闲置土地处置办法规定的条件为低效用地外，还应对投资强度，占地面积、动工竣工时限、生产能力、建筑密度、容积率和绿化率等指标进行认定。

3、成立清查小组，对每宗低效用地组卷建档。市政府应成立专门的清查小组对市辖区内的用地情况，特别是对近五年来的新增建设用地进行拉网式的排查，力争做到一个不漏。清查小组必须由政府主导，国土、规划、建设、发改和园区的相关责任人参与。力争在三个月内摸清家底并对每宗低效用地列出清单，逐宗建立档案，同时，针对不同情形提出制定盘活措施，确定专人跟踪督办。

（二）出台政策措施，有序推进二次土地利用开发。

1、制订鼓励二次开发的优惠政策和具体措施。对环保、低碳、节能及高科技、高附加值的项目应在土地税收和相关职能部门办事上给予绿色通道；2、针对不同情况分门别类处置低效用地；3、对既无资金、又无项目，更无能力开发的地块，可以收回并重新拍卖出让；4、对符合转让条件（有的通过闲置土地处置后符合条件的），自己又无能力开发的应鼓励其依法流转；5、对因政府原因造成低效且无法在原址上开发，企业又有符合规划的产业布局的新项目允许其协议置换，异地安排工业用地；6、对利用原土地厂房兴办商务和信息的企业，可采取“退二进三”政策，保留工业用途不变，按规定缴纳国有土地出让金后，经规划、国土部门批准使用；7、依法完善城镇低效用地再开发的用地手续。本着尊重历史，注重现实，实事求是，服务再开发项目的原则，分别对1986年12月31日前后的用地行为区别对待，并出台相应政策措施予以支持（详见《绵阳市城镇低效用地再开发试点工作方案》）。8、对于因灾后重建批而未建的“剩余”用地应逐宗清理核实后，优先供给已具备征地条件的国家鼓励扶持的产业项目。

（三）加强对低效用地的监管，建立健全集约节约用地的共同责任机制和联动机制。成立由市政府及相关部门组成监管机构，并将此项工作纳入市政府及相关部门议事日程。国土、监察部门要会同相关单位持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，并依法追究相关人员的责任，并将违法、闲置、低效等信息纳入有关部门征用信息基础数据库。金融等部门应对有土地违法记录的企业审慎贷款，从严控制展期贷款或滚动授信。规划建设部门应尽快制订出台人均地、用地结构等城市规划控制标准，合理确定各建设项目的建筑密度、容积率、绿地率并从规划设计、建设到竣工，严格把关，一定要按科学规律办事，绝不能人云亦云，惟命是从，以科学态度和科学发展观指导用地观。当然，园区、乡镇在招商引资谋求区域经济发展时，也必须积极引导投资者使用未利用土地、废弃和闲置地，鼓励开发利用地上地下空间，注重立体用地，以提高土地的利用效率。有效利用土地，盘活低效用地，使一个区域甚至一个城市土地利用效益最大化的工作成为我市经济发展的重头戏，并让全社会知晓此项工作并非土地管理部门独家之事和一人之责。要有效认定和切实监管还涉及建设、规划、财政、税务、金融、工商、执法等多个部门。为此，必须将此项工作上升到政府层面，建立由政府总负责牵头，相关部门参与共管的联动机制，并建立统一的信息管理系统，实现资源共享，各部门设专门和相应人员介入，以使该项工作得以高效快捷，协调持续开展。

总之，土地资源的稀缺和工业化、城镇化的加快推进使土地供需矛盾十分突出，我们必须抓住“全国低效用地整治试点城市”的契机，摸清家底，制定认定标准，科学规划，严格监管并在政策倾斜，联动协作等方面狠下功夫，只有如此，我市整治低效用地工作才会出现一个崭新局面，全民集约节约用地，保护耕地红线的意识才会不断提高，我市实现新的经济增长点和“次级突破”的目标也将为期不远。