当前农业形势及政策建议

□ 宏观经济研究院产业所  王为农

[摘要]2014年伊始，各地区各部门认真贯彻中央一号文件精神，落实中央农村工作会议要求，继续加大工作力度，努力克服各种困难，保持了农业良好开局，总体生产形势较好。夏粮有望继续增产，可支撑国民经济保持中高速增长。目前存在的突出问题有：局部目标价格改革试点加剧棉花生产减少趋势、生猪价格调控机制运行存在缺陷、病虫害和旱涝灾害依然威胁农业生产。为此，文章提出了相关政策建议：完善棉花目标价格政策、健全生猪价格调控运行机制、搞好农作物病虫害综合防治。

（中经评论•北京）2014年伊始，各地区各部门认真贯彻中央一号文件精神，落实中央农村工作会议要求，继续加大工作力度，努力克服各种困难，保持了农业良好开局，总体生产形势较好。夏粮有望继续增产，可支撑国民经济保持中高速增长。

一、农业生产形势总体较好

1.冬小麦种植面积继续增加。小麦是我国三大粮食作物之一，产量占三大作物产量的22.8%，抓好年度小麦生产，实现小麦持续丰收，事关全年粮食大局。为此，2014年国家将小麦（三等）最低收购价提高到每50公斤118元，比上年提高5.4%，比2010年提高31.1%，充分调动了广大农民特别是小麦主产区农民的生产积极性。数据显示，全国冬小麦种植面积比2013年增加100万亩，已连续两年分别增加100万亩以上。同时，全国冬小麦苗情长势较好。据农业部门观察，今年冬小麦主产区冬前一、二类苗比重达85.6%，比2013年提高0.6个百分点，比近10年平均值高5个百分点。只要各项技术服务和全程管理措施落实到位，实现小麦再次增产是有可能的。

2.早稻种植面积预计基本持平。早稻增产能够为全年粮食丰收打下良好基础。2014年2月11日，国家将2014年生产的早籼稻（三等，下同）、中晚籼稻和粳稻最低收购价格分别提高到每50公斤135元、138元和155元，比2013年分别提高3元、3元和5元。连续7年提高稻谷收购价格，有利于维护稻谷主产区农民生产积极性，稳定水稻种植面积。据预测，2014年全国早稻播种面积将达8759万亩，比2013年增0.81%。由于早稻主产区种植面积稳定，注重先进生产技术的应用推广，特别是早稻集中育秧面积的扩大、良种良法的实施和机械化水平的提高，加上国家补贴、价格等政策的支持，早稻继续增产的基础是稳固的。

3.油菜种植面积有所扩大。油菜是我国重要的油料作物，南北方均有较大面积种植。2014年中央保持了油菜种植扶持力度，继续执行油菜籽临时收储政策；同时，由于国内油菜籽供需基本面依然偏紧，油菜籽市场价格具有一定的支撑作用，总体上有利于油菜主产区农民发展生产。预计2014年全国冬油菜种植面积比上年增加95万亩。只要用好临时收储政策稳定市场价格，注意加强田间管理，推动油菜机械化生产，油菜产量有望提高。

4.蔬菜生产继续保持良好势头。近年来，蔬菜价格总体保持上涨趋势，加上国家蔬菜发展规划的指导，各地种植蔬菜热情较高，全国蔬菜种植面积稳中有增，特别是蔬菜主产区种植面积增长较快。2013年，秋冬蔬菜种植面积比上年增加400万亩，全国580个蔬菜重点县在田蔬菜种植面积104万亩，比上年有增加。农业部门提出，2014年全国蔬菜种植面积保持在3亿亩以上，产量达7亿吨。继续抓好南方冬春季蔬菜生产基地建设，大力开发北方城市冬季设施蔬菜，稳步形成品种互补、档期不同、区域协调的生产布局。上半年，各地积极开展蔬菜标准园创建，蔬菜种植科技水平有所提高。

5.春耕备耕扎实展开。为争取今年再获农业丰收，实现粮食等主要农产品的稳产增产，有关部门积极支持春耕备耕，各地较早地开展了相关工作。2014年初，农业部门发布冬小麦春季田间管理技术意见，针对不同冬麦区的小麦长势，提出分类指导技术方案。同时，金融机构加大工作力度，支持农业生产，中国人民银行增加支农再贷款100亿元用于春耕备耕。各地区高度重视春耕备耕工作，汇集资料显示，全国春耕备耕总体进展顺利，主要农区正在按照有关部门部署，全面抓紧做好春耕备耕工作，为实现农业生产开门红打好基础。

二、存在的突出问题

1.局部目标价格改革试点加剧棉花生产减少趋势。根据2014年中央1号文件启动新疆棉花目标价格改革试点的要求，有关部门联合发布2014年棉花目标价格，每吨为1.98万元。实施棉花目标价格，能够在市场形成农产品价格的基础上，通过差价补贴，保护生产者利益。但是，由于目前实施的目标价格改革试点地区相对集中，政策调整幅度过大，缺乏过渡缓冲机制，有可能会造成全局性的棉花生产大幅波动，不利于棉花产业的持续稳步发展。因为近几年棉花种植成本高、人工投入大、收益不稳定，很多宜棉区放弃棉花种植，导致棉花种植面积持续缩减。如果国家取消棉花临时收储政策，有可能使非试点棉花主产区棉农放弃棉花生产，加剧棉花种植面积缩减趋势。据预测，2014年全国棉花意向种植面积比2013年减幅超过7%。

2.生猪价格调控机制运行存在缺陷。虽然国家出台了《缓解生猪市场价格周期性波动调控预案》，有助于防止生猪市场价格的频繁剧烈波动，稳定生猪市场价格和农民收入；但是，生猪总体上存在着供需失衡，持续一年的生猪市场价格下跌趋势没有明显改观。根据统计，2014年2月生猪市场价格比2013年同期下跌17.6%，全国猪粮比价跌至5.49∶1，进一步偏离6∶1的全国平均盈亏平衡点，而处于黄色区域，并正在逼近5∶1的红色区域。养殖业亏损程度继续扩大，出栏一头生猪平均亏损200元～300元。我国猪粮比价屡次跌破盈亏平衡点，市场价格频繁波动，除了供需失衡主因以外，同目前执行的生猪价格调控机制不健全也有关系。尽管我国已多次出台了缓解生猪市场价格波动的调控预案，但政策预警指标、响应机制、操作力度都存在一定问题，导致调控能力不足，造成政策效果不佳，亟须进一步调整完善。

3.病虫害和旱涝灾害依然威胁农业生产。我国农作物生产已经进入到病虫害多发、易发阶段。根据全国农作物病虫害监测调查，2014年我国粮食作物重大病虫害呈加重发生趋势，爆发性病虫害呈区域重发态势。预计稻麦病虫害发生面积达到24.2亿亩次，虽然比2012年和2013年轻，但比2011年增长3.4%，依然属于较重发生年份。其中，2014年全国小麦病虫害发生面积预计9.8亿亩次，水稻病虫害发生面积14.4亿亩次。新疆棉花病虫害中度发生，影响面积2460万亩次。同时，今年以来我国旱涝灾情影响持续存在，陕西省小麦主产区降水比往年减少30%；东北地区入冬以来降水比常年偏多1.3倍，为1961年来最高，平均气温比常年偏低1℃～2℃。

三、政策建议

1.完善棉花目标价格政策。在启动新疆棉花目标价格补贴试点后，当棉花明显跌价滞销并影响棉农再生产时，应通盘考虑区域稳定、优势发挥和自然灾害等因素，限量、限范围地继续在棉花主产区实行“过渡性”的临时收储政策，确保新疆、黄淮海地区和长江流域三大产棉区的协调发展。可以参考各个棉花主产区在全国棉花产量中的比重、生产成本和是否实行目标价格等因素，政策主要向未实行目标价格的棉花主产区倾斜，划定临时收储比例，比例内的部分依然按照临时收储政策执行，价格按照“保本微利”制定，并联系国际市场价格实行动态调整。同时，扩大棉花目标价格补贴试点范围，让棉农“心中有底”，降低棉花生产波动幅度。

2.健全生猪价格调控运行机制。根据我国人均收入5000美元以后肉类消费临界点变化的特征，进一步完善生猪价格调控预案，提高预案执行的针对性和导向性。核心是维持生猪供需的基本平衡，继续完善生猪临时收储量与生猪市场价格变动的数据信息库，研究两者之间变动的大致规律，确定临时收储量的初步规模。按照“由少到多、逐步加码、回归常态、适时终止”的思路，逐步增加中央和地方猪肉的储备规模，支持骨干企业建立商业储备，实行冷链物流储备管理，提高猪肉储备能力，直至恢复并稳定保持猪粮比价在盈亏水平之上。加大生猪标准化规模养殖扶持力度，提高对养猪产区繁育母猪的补贴标准。继续扩大对生猪调出大县的支持，对严重亏损主产区的标准化规模养殖大户生猪养殖给予补助。实行生猪养殖户贷款贴息政策，将生猪养殖机械纳入农机补贴范围。完善预警指标，及时更新补充反映市场供求关系数据，切实加强生猪市场监管，维护生猪市场秩序。大力加强生猪疫病防控，强化细节管理。正确引导市场预期，定期发布相关信息。

3.搞好农作物病虫害综合防治。重点加强全国农作物重大病虫害发生趋势预报，建立及时、准确、专业的预报预测机制，构建全国、区域和测报点相配套的综合防治体系。围绕水稻、小麦和玉米，以及其他重要农作物主产区和优势产区，采取关键措施与综合技术相结合，科学预防与应急处置相结合，当年控害与长期治理相结合，专业化防治与群众防治相结合，形成预测预报准确、防治手段先进、效果及时显著、操作成本低廉的综合防治体系。完善病虫害防治方法，突出生物防治，提倡物理防治，减少化学防治。继续在主产区和优势产区、重大病虫源头区组织实施专业化统防统治，建立健全部门和地区联动机制，加强病虫害灾情监测调度预警。制定和完善重大病虫灾害应急预案，建立健全防灾减灾机制，重点在农产品主产区建立专业性强、预控能力高、实施效果好的应急预案。