我国征地制度改革几个问题的思考

作者：包建华  黎林  翁光辉

农村土地制度改革，无论学者们存在多少分歧但是将其概括为三块地的改革是没有分歧的。三块地的改革即农用地、宅基地和农转建三块。通过对国内外顶级学者相关著述的研究不难发现三块地改革的实质和核心就是征地制度改革，故本文就我国征地制度改革几个关键问题的思考呈现给读者，供大家参考。

一、公共利益限制原则与城市土地国有的二律悖反如何解决
我国宪法一方面规定城市的土地归国家所有，另一方面又强调国家只有出于公共利益的需要才能对农地实行征收或征用。这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为来满足即把农村集体所有的土地转变为国有土地，这是坚持城市土地归国家所有的必然要求。该要求必然与同样是宪法规定的公共利益限制原则发生矛盾。
面对我国宪法中存在的上述二律悖反，土地管理法是这样解决矛盾的，一方面规定国家为了公共利益的需要可以依法征收或征用农村集体土地并给予补偿，另一方面又规定凡是列入城市规划圈的土地都要征收，这明显是用城市规划偷换或取代了公共利益征收原则。
土地管理法被迫用偷换概念的方式来消除土地征用中的制度矛盾，纯属无奈之举。新一轮的土地管理法修改必须面对这个严肃的问题，并且要拿出切实可行的办法来解决问题。面对这一矛盾学术界有两种办法都将涉及到宪法的修改问题，第一种是坚持公共利益限制原则，这也是市场经济国家通用的一般原则，就必须放弃城市土地归国家所有，就必然形成城市国有土地和集体土地并存的局面，就必然形成农村集体建设用地进入市场，并与国有建设用地同权同价，就必然将宪法中有关城市土地国有的规定修改为，城市的土地以国有制为主，多种所有制并存。或者修宪的条件如果不具备，是否可以由全国人大常委会做出相应的宪法解释性规定。另一种解决办法是坚持城市土地由国家所有的宪法原则不变，就必然在农转建的问题上不容许集体土地入市，在宪法和土地管理法中取消公共利益限制原则，但这种方案不符合市场经济国家的通行做法，也违背十八大以来中央有关土地制度改革的相关政策。
研究发现还有一种解决方案很特别，有观点认为公共利益限制原则虽然冠冕堂皇，但在具体实施中根本做不到。同样一块农村土地一部分因公共利益而征收，农民得到的征地补偿永远无法和未征收土地的农民将土地直接入市而获得的利益相比，而土地直接入市的农民所得到的利益不仅在数量上可能远远高于前者，而且还涉及到农村土地开发权的问题。一般开发权理论认为农村土地入市的增值收益具有外部性即是周边的城市发展带来了土地增值收益而该增值收益由特定的农村集体组织成员享有是不公平的。而从更大的范围来看我国大部分的农地不在城市郊区，既没有征用也没有入市的可能，即便有价格也及其低廉，故该不公正性就会被放大。因此有学者认为所谓同地同权同价是根本不可能的，这就有必要对我国土地改革相关试点经验进行反思，重新搞好顶层设计，为全面深化改革多做准备工作。

二、土地财政是否具有可持续性
土地财政是我国现行征地制度造成的必然结果。所谓土地财政并不是一个严格的法律概念，仅仅是对地方政府收入高度依赖土地经营收入的一种现实概括。据有关研究资料反映，土地收入在地方财政收入中的占比会达到50%以上，有的地方甚至超过了70%，地方政府实际上成了名副其实的地产商，垄断了土地一级开发市场并且和开发商、金融机构和购房者形成了名副其实的利益集团，在利益集团的共同利益驱使下造成我国城市商品房价格泡沫化，针对房市泡沫中央出台了不少的房市调控政策和措施，但收效甚微，房价持续虚高，随时可能引发系统性金融风险和社会风险。
通过对土地财政的历史发展和内在原因的研究不难发现，形成土地财政的原因是多方面的，但根本的症结在于我国宪法公共利益限制原则和城市土地国有的二律悖反及土地管理法的偷换概念式的推论所致。我国1988年的宪法修正案所修订的重要内容之一就是土地的所有权不得买卖、租赁、转让，土地的使用权可以依照法律的规定转让，由此打开了中国土地市场化之门。宪法所规定的土地使用权可以转让，并没有特别强调只针对国有土地。土地管理法为了和宪法保持一致，明确了国有土地和集体土地都可以依照法律的规定流转转让，但后面加了一句话叫具体办法由国务院制定，有专家说这个“肠梗阻”就一直卡到了今天。其实这种情况和土地管理法中偷换概念式的规定一脉相承，都是没有办法的办法。为此国务院制定了城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，但农村集体土地的转让办法直到今天没有制定出来，因为一征求意见地方就不同意，不能让集体土地进入市场，否则征地的难度就大多了。有学者将这种现象概括为半拉子改革。
但是也有学者认为土地财政是功不可没的，没有土地财政中国改革开放和城市化进程要取得今天这样巨大成就是不可想象的。如果容许集体土地使用权直接入市，不仅会增加征地的难度而且会造成土地增值收益严重不公，除了有利于城市郊区的农民，对全国广大农村集体经济组织和农民都是最大的不公平。为此有专家认为，我国已征地制度为中心的现行农村土地制度是全世界最先进的土地制度，不需要改革。

无论现行征地制度改不改革，土地财政是否具有可持续性的问题是需要思考的。大量的研究资料显示，我国的土地财政不具有可持续性，主要体现在:1、在城市化进程中随着城市郊区农民财产意识的逐步增强，地方政府的征地成本越来越高。2、地方政府作为土地一级市场的垄断者，为了增加土地收入必然提高土地出让价格成为城市房价泡沫化的重要推手。3、即便如此地方政府的土地财政仍然难以为继。4、地方政府虽然有巨大的土地财政收入但相对于地方政府的土地财政支出多半也是入不敷出。5、地方政府在土地财政运作中将储备的土地用作向金融机构融资担保，金融风险企高。6、加之中央限制地方政府举债政策的推行，地方政府苦不堪言，土地财政难以为继。7、更重要的是土地财政收入主要用于城市公共设施而与失地农民和全国农民工城市化关联度不高造成人的城镇化得不到发展的现实社会问题难以解决，城中村、空心村现象就是最好的写照。

三、小产权房应不应该合法化及其理由
小产权房并不是一个严格的法律概念，而是对农转建国家垄断土地一级开发市场制度性挑战 现实的一种概括。按照土地管理法的有关规定，农转建的唯一通道就是国家征用土地后通过国家出让土地使用权搞房地产开发建设，但一些农村集体经济组织不这么认为，他们秉持一些专家学者的观点和我国土地征用制度中的立法漏洞认为集体经济组织有权在集体土地上开发并销售商品房，但是又办不到房产证。
形成小产权房的原因很复杂，主要有这样一些原因：1、有一定的法律依据，如前所述，宪法并没有禁止农村建设用地出让转让，土地管理法还授权国务院作出具体规定，但国务院至今除了对城市土地使用权出让转让作出规定以外并未对农村土地使用权出让转让作出具体规定。2、土地管理法用城市规划土地都要征收偷换了公益性征地原则。3、城市郊区集体经济组织成员土地财产意识增强和土地增值收益分配制度供给不足。4、城市平民收入和城市商品房剪刀差现象日益严重造成了对小产权房的社会现实需要。
根据有关研究成果，小产权房具有一定的合理性，甚至在某种程度上具有一定的合法性，我国宪法虽然规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，但国家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用农民的土地，这就意味着诸如住宅建设等非公共用地不必通过政府征收而转变为国有土地。从这个意义上说，农民在自己的土地上新建商品房并不违反我国宪法，倒是现行的土地管理法有关任何单位和个人进行建设需要使用土地的必须依法申请使用国有土地的规定不符合宪法的精神而应该修改。根据耕地保护法，无论是城市国有土地还是农村集体土地的使用，都应当符合国家的城乡统一规划和土地用途管制，但问题是小产权房没有经过规划部门的批准是有原因的。因为小产权房是建设在农村集体土地上的，政府有关部门就不予批准，一旦由政府把相关的土地征收为国有，政府有关部门自然就会批准，小产权房也就变成大产权房了。绕来绕去还是一个问题，就是宪法公共利益限制原则与城市土地国有的二律悖反问题没有得到合理解决。
我们国家有一个奇怪的现象，本来按照立法法判定法律的效力有一个根本原则就是上位法的效力高于下位法，但是在实施过程中往往搞成了下位法反而具有优先适用的法律效力，甚至在下位法明显违背上位法的情况下也是这么干的。所以小产权房的问题农村集体经济组织要负责任，行政机关违法实施抽象行政行为更应该负责任，在大量抽象行政行为违法实施的情况下寄希望于具体行政行为合法实施是不可能的也是不现实的。这个问题很严重，已经影响到国家治理体系和治理能力现代化的问题。
有专家认为小产权房属于违章建筑，从调查中了解许多小产权房的建设在容积率、绿地、楼间距、消防等方面不符合国家建筑标准，存在许多“握手楼”、“拥抱楼”和“亲吻楼”现象，之所以出现如此多的违章项目，恰恰是他们的建设行为不被官方认可而私搭滥建而又无人追究的情况下发生的。如果法律承认农民拥有在集体建设用地上从事房地产开发的权利，并将小产权房的开发纳入城乡统一规划，同时加大政府对土地用途的管制力度，上述大量的违章建筑自然就会消失。
至于小产权房违法销售的问题也是一个伪命题，禁止城镇居民到农村购买小产权房一方面限制了居民的居住和迁徙的自由，也不利于城乡融合和城乡一体化的发展。而居住和迁徙自由是宪法赋予公民的基本权利，可以由下位法任意剥夺，那宪法的尊严又何在。所以行政机关的抽象行政行为应当受到宪法和立法法的约束，最好的办法就是设立宪法法院或普通法院中设立宪法法庭，审查违宪行为并给予公民宪法权利的救济。
有专家认为解决小产权房的问题不需要考虑宪法的规定，只需要根据土地管理法甚至级别更低的行政法规和规章，对小产权房一律推掉。这样的观点不仅会造成社会财富的巨大浪费而且会造成比较严重的社会不公和激化社会矛盾，而且直接助长了抽象行政行为违宪升级的社会现实，也助长了利益集团绑架抽象行政行为的不合理现。也有专家采取折衷路线，要求小产权房的开发者和购买者补缴国家土地出让金然后可以办理产权证，其实问题又回到了原点，公共利益限制原则和城市土地国有的矛盾并没有根本解决。

四、土地发展权应该是公权力还是私权利
无论国内外学者在土地发展权的公私权判定上存在多么巨大的分歧，但有一点是可以肯定的，土地发展权是指改变土地现有用途和使用强度等方式的权利或权力。只不过私权利派认为土地使用权已经包含土地发展权，就是说土地所有权人有权利改变土地的利用现状和强度等方式，而公权力派则认为土地发展权不属于土地所有权的概念，土地所有权人无权改变土地用途的现状强度等利用方式，土地发展权应该由国家享。，在土地私有制国家一般认为土地发展权归土地所有者享有，在土地公有制国家一般认为土地发展权属于国家享有。
但是具体到现实土地发展权的操作，各个国家都没有绝对采用公权力和私权利的观点，即都是一种混合的操作模式。土地私有制国家虽然通常情况下尊重土地发展权的私权性质，法律上有很多购买土地发展权的规定，但同时也有国家剥夺土地所有权人土地发展权的大量事实和判例。土地公有制国家一般认为土地发展权应该归国家所有，但是在土地所有权人行使土地发展权的情况下也没有做出一刀切的处理，小产权房的发展就是例证。
深入研究不难发现，就我国来说土地发展权的公私权判定也是非常困难的，国有土地城市土地归国家所有，国家作为土地所有权人当然享有城市土地发展权，这是无可争议的。但农村的土地归集体所有，农村集体经济组织作为农地所有权人是否享有土地发展权，就不是绝对的。如果农地所有权享有土地发展权，那么小产权房就是完全合法的，但现实中小产权房既具有合法的成分也具有非法的成分，全看你从哪一个法律层面上来考察。从宪法的层面上看，小产权房应该具有一定的合法性，但是从土地管理法和相关行政法规上看也不具有合法性。甚至在一些授权立法没有出台的情况下更难判定。如果农地所有权包含了土地发展权，那么国家就不应该征用土地至少不应该在规划区内实施征用，而应该由国家购买农地发展权。如果农地发展权属于公权力，国家既没有必要购买农地发展权也没有必要在规划区范围内征用农村土地所有权，甚至没有必要为了公共利益去征用土地，而应该由国家直接剥夺农地所有权，但现实情况也没有走到这一步。

正因为土地发展权的公私权判定如此困难，所以也有学者抛开现有法律的规定从经济学的角度来研究土地发展权的公私性质，结果发现土地价值形成过程中土地所有权人和国家具有十分奇特的共性。城市土地价格形成的主要原因应当归功于城市化进程所带来的包括基础设施建设和各种公共服务以及各市场经济主体的发展状况，国家在城市土地价值形成过程中的主要贡献应该是制度供给和基础设施公共服务的提供，但也不能忽略市场经济主体对GDP的贡献率在土地价值形成中的巨大作用。城市土地价值的提升直接影响城市郊区土地价值的提升，而对广大农村土地价值的提升作用并不明显，所以城市郊区土地价值形成应该说与农村集体经济组织没有多大的关系，这就是城市郊区土地价值形成的外部性特征。从这个意义上来讲城市郊区土地发展权应该具有相当大的公权性质，但也不是绝对的。农地价值形成也有它的内部性，所以宪法规定国家在征用农地时应当遵守公共利益限制的原则和城市土地国有的原则。这两个原则本来没有矛盾，但如果以规划为手段来扭曲城市土地国有的宪法原则就必然造成城市土地国有和公共利益限制原则的二律悖反。

五、非农转用土地增值收益应当怎样分配
农地的非农转用的制度安排直接关系到农地增值收益的分配问题。城郊土地级差地租是客观存在的，如果政府的制度供给不容许农地非农转用，那么农地的发展权价值只具有潜在的意义。正是国家的制度供给使农地非农转用的潜在价值变成了现实价值，但不同的制度安排又人为的造成了土地增值收益分配的天壤之别。如果按照农地非农转用必须先规划后征用的路线推进，那么国家作为土地一级市场的垄断经营者必然独家占有了土地增值收益从而剥夺了非农转用价值的其他外部性贡献和内部性贡献，不具有合理性。只有公共利益限制原则才能矫正此不合理行为。相反如果国家不实行非农转用征地制度，事实上就只能实行农地发展权的购买制度，但绝对的购买制度又违背了农地价值形成外部性贡献为主的客观事实。

在国家垄断土地一级开发市场的制度安排下，国家也没有完全垄断土地增值收益，而是在土地二三级市场上与开发商和金融机构进行了分享，从而剥夺了农地所有权人土地增值收益的分享权。小产权房的现实就是郊区土地所有权人对土地增值收益的抗争，该抗争行为在客观上有利于潜在城市购房者同时又将城市已购房者被迫挤入土地一二三市场的利益集团。在此抗争过程中农地所有权人通过开发小产权房形成和城市房地产利益集团相对应的利益集团，因此处理小产权房的问题就特别棘手，处理不好就会引发非常严重的社会冲突。
问题的症结在于城市规划起了两大利益集团冲突升级的负面作用，也就是说目前的土地规划和用途管制已经违背了它的本质含义成为了城市化利益集团重演“圈地运动”的有力推手，因此土地规划和用途管制的制度安排应该超越异化回归其本质，才能化解城乡土地增值收益分配利益冲突的矛盾。

六、增减挂钩对实现城乡一体化的作用是积极还是消极的

在土地规划和管制的制度供给上比较亮眼的做法是土地增减挂钩的制度安排，但该制度安排在实施中真的能起到正当性的作用不得而知。有关研究资料表明，增减挂钩并没有起到土地规划和管制的正当化作用，具体的讲增减挂钩制度并不能导致农村退出宅基地复垦为耕地就可以带来巨额农地非农使用的增值收益。我国大量的农地都不是城市郊区的土地，从土地增值的外部性贡献的主导地位来看，进入城市规划区的土地往往和边缘农村的土地耕地化挂钩，发达城市郊区土地的城市化和欠发达地区的城市郊区土地耕地化挂钩，但实际情况是该制度安排并没有创造巨额的财富，原因在于挂钩造成的两化实际上是两张皮。如果国家容许用城市规划的手段来推动土地城市化的进程，完全可以依职权来分配土地指标也许更为合理。以重庆为代表的地票模式表面上看具有合理性，但实际上不仅没有创造财富反而导致地票分配的不合理性，从而加剧城乡土地利益集团的矛盾日益尖锐。

从另一个角度来看，购买地票是要花钱的，而且要由政府来花钱。政府作为财政用款单位，唯一的办法就是实施土地融资的计划从而加剧土地财政走向恶性循环并且越来越具有不可持续性。问题的关键在于农民是不是分享了土地城市化所带来的增值收益分配红利。大量的研究资料表明，我国特大城市一方面是土地城镇化的重点发生地，同时也是农民工重点集聚地。农民工这个名词就已经告诉我们，农民并没有随着土地城市化而真正成为城市的市民。不用说他们在一线城市很难拥有正当的户籍地位，即便是拥有了名义上的户籍，农民工也根本很难享有城市为真正市民所提供的公共服务。就是说他们根本没有分享到土地城市化造成的增值收益的分配权，在这种情况下任何土地增减挂钩的制度安排都只不过是一种官僚主义和形式主义。
增减挂钩的设计者并不是没有感觉到这一制度的不合理性，在增减挂钩基础上推出的人地挂钩和增存挂钩就是对增减挂钩制度安排的修正和补丁。但这些新的制度安排的纠错效果并不明显。大量的研究资料表明，即便在人地挂钩和增存挂钩的条件下也没有真正实现人的城市化，而人的城市化恰恰是城镇化的本质所在。

人的城镇化并不能简单的理解为就是农民的下山上楼，因为进城的农民不仅需要有一个住处，更重要的是能不能融入城市，其判断的标准就是能不能真正享有和城市居民同等享有公共服务的权利，否则人的城镇化只是一个口号。搬迁的农民为了生存不得不离开城市重返乡村，在这个进程中新的问题又出来了，表面城镇化的农民不得不重返乡村的时候，农村宅基地及其住房就是他们的生存之本。宅基地及其农房的流转制度安排就将成为一句空话，失地农民事实上成为了名副其实的城乡“两栖动物”。

七、公共服务捆绑户籍制度如何解套

户籍制度作为建国初期城市优先发展的制度安排具有一定的合理性。因为在当时的历史条件下，国民党政府败北台湾的时候，几乎带走了一切可以带走的财富动员手段，留给我们一个一穷二白的烂摊子，如果不优先发展城市将是不可想象的，为了优先发展城市就必须实行城乡二元发展的制度安排。具体就是利用户籍制度将农民牢牢的捆绑在农村土地上，这一制度安排在我国工业化发展过程中做出了巨大贡献，同时也是以牺牲广大农民的利益为代价的，其实这样的制度安排到了改革开放的初期也仍然具有进步的价值。当时搞改革开放不可能全国一起上，即便是城市也要分成三六九等，用小平同志的话说，就是只有让最具有开放条件的沿海地区城市优先发展。

但是当沿海地区城市经过改革开放让一部分人先富起来以后国家已经及时调整了制度安排，那就是要走共同富裕的道路，推动中西部地区的发展。现在中西部地区已经得到了比较好的发展，城乡二元化的制度安排是否具有合理性已经被提上议事日程，特别是十八大以来中央制定了两个一百年的奋斗目标，其实施手段之一就是要推进城乡户籍制度改革，为城乡一体化发展创造基础条件。但是大量的研究资料表明，国家在推行户籍制度改革上又举步维艰，就其原因非常简单，那就是城市公共服务捆绑了户籍制度。户籍制度本来是一个很简单的人口统计和管理的制度设计，但是在城乡二元体制下，城市户籍制度特别是大城市户籍制度已经失去了它的本来含义。其上面捆绑了很多不该捆绑的东西，最不该捆绑的就是城市各种公共服务，包括住房、医疗、就业、参军、入学和社保等公共服务，所以要全面深化改革户籍制度就必须要给城市户籍制度松绑。

特别有趣的是户籍制度作为人口统计和管理的制度，与公安部门几乎没有任何关系，而户籍管理的主管机关确是各级公安部门，由此可见户籍制度上面还捆绑了社会治安的制度安排，从而成为一种公安实施侦查的手段之一，这是极不合理的，都应该松绑。如果国家一时还不具备取消户籍制度的条件，那么至少应该将户籍管理的行政管理权移交给国家的统计机构。
户籍制度一旦从各种公共服务包括治安管理的公共服务中解放出来，就可以让失地的农民全部取得城市户籍成为真正的市民，从而为人的城镇化创造条件，也为农民解除后顾之忧从而实现宅基地及其农房的流转创造条件。当然特大城市的户籍取得仍然不可能全面放开，但是大量的研究资料显示特大城市的人的城镇化的真正障碍其实根本不在户籍制度本身，而在于捆绑在户籍制度上的各种公共服务。但公共服务和户籍制度的分离至少可以让失地农民和中小城市的市民根据自己的工作、生活情况首先拥有大城市的户籍然后逐步享有所在城市的公共服务，这是目前解决人的城市化的必由之路。
要彻底实现人的城镇化，下一步的改革就是要对城市公共服务本身进行全面深化的改革，在这个改革过程中最值得研究的就是我国农民市民化成本分担机制的研究。就目前的研究情况来看，农民市民化的成本主要包括城镇生活成本、个人基本保障成本、个人住房成本、城镇基础设施成本、社会保障成本、保障性住房成本和随迁子女教育成本。这些成本怎样核算和怎样分担将是问题的关键。如果完全由城市地方政府来分担显然是不现实的也不具有合理性，因为迁徙自由的人口在目前情况下具有集中拥入一线城市的趋势，而一线城市的财力是不堪重负的，这就需要中央政府做出顶层设计，充分利用中央财政转移支付的制度安排来加以解决。具体的讲，那些流出人口的城市也应当分担这一成本，但是另一方面城市在扩张的过程中通过征地制度安排事实上剥夺了农地所有权人土地增值收益的分配权，国家也应该做出新的制度供给来解决这个问题，就是让农民城市化以后分享到合理的土地增值收益。

大量的研究资料显示，我国农村实行增人不增地的制度安排本身也造成了巨大的负面作用，试想按照征人不征地的原则，农民集体经济组织的成员权必然从开放走向封闭，新出生的农民孩子根本就不可能成为新的农村集体经济组织的成员，那么他们的身份到底是农民还是市民就是一个值得重点研究的问题。如果他们是农民，他们为什么不能成为农村集体经济组织的成员，如果不成为农村集体经济组织的成员他们怎么享受农民的权利；如果他们是市民，他们又不能拥有城市户籍，或者虽然拥有户籍但又不能和城市居民享有同等的公共服务福利待遇，他们又怎么成为名副其实的市民。另一方面农村集体经济组织成员权一旦封闭，随着时间的推移农村集体经济组织的成员全部死亡以后还存在农村集体经济组织吗，我国农村集体所有制还存在吗。如果将来农村集体所有制事实上不存在了，农村的土地是归集体所有还是国家所有，这些问题都需要中央站在历史的高度提前做好有关制度的顶层设计。由此问题又回到了原点，国家垄断土地开发一级市场和土地财政的制度安排还能走多远，都是我们必然面对和必须解决的问题。

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作者单位:包建华北京盈科律师事务所   黎  林 绵阳市国土资源局    翁光辉  绵阳市国土资源局