农村土地流转限制是三农问题的瓶颈

包建华（北京盈科律师事务所律师）    

2017年3月18日应邀参加中国科技城?智库论坛《绵阳现代农业发展专家论坛》，认真听取了西南科技大学农学院教授李燕琼先生关于“农业供给侧结构性改革与绵阳农业的未来”、绵阳市市场信息协会会长许登祥先生关于“绵阳市三农社会组织生存发展与前景展望”等主题发言以及绵阳市国土资源学会理事长李国虎先生等同志的交流发言，颇受启发。结合当前我国有关三农问题及农地问题的理论实践，笔者深切的感到农地制度改革已经成为其瓶颈，现将有关想法与同仁商榷：

一、农业供给侧结构性改革的依托必然是农地问题

今年中央1号文件针对我国农业供给侧结构性改革作出了重要的战略部署，农业问题总是要由农民这个特殊群体来实施和完成。一方面是农民的积极性问题，另一方面是农民拿什么来参与改革的问题。

从历史上看，由于我党正确的解决了土地所有制问题从而调动了中国农民参加革命和建设的积极性，作为中国几十年土改成功经验的总结，1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过了土地改革法，彻底废除了地主土地所有制，在农村互助组和初级农业合作社改革实践的基础上，1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过了高级农业生产合作社示范章程，1962年9月27日中国共产党第八届中央委员会第10次全体会议通过了农村人民公社工作条例。在这两个文件的基础上逐渐废除了农村土地归农民个人所有的制度，初步建立起农村土地集体所有制，直到1982年从基本法的高度正式确立了农村土地集体所有制，为我国农业现代化、规模化经营奠定了坚实的制度基础。

但由于1966年至1976年中国遭受了政治思想路线上的文化大革命的严重左倾错误，这一问题未能从根本上扭转，导致农村粮食减产，以致无法支撑中国工业化对粮食的需求，更谈不上农业现代化和规模化经营。党的十一届三中全会后，党中央通过拨乱反正等一系列政策措施果断的结束了文化大革命的浩劫。在总结小岗村等农民自发土地改革经验的基础上，我们党终于找到了制约农业现代化发展的瓶颈问题，那就是实行所有权和经营权适当分离的政策措施，并且通过1982年宪法正式以国家基本法的形式确立了家庭联产承包责任制，自此以后在理论和实践中逐步实施和完善了队为基础、三级所有的农村土地集体所有制度，同时农民在家庭联产承包责任制的基础上获得了实惠，从而调动了广大农民的社会主义建设的积极性，促进了农村生产力的解放，并借助这一制度优势促进了我国农业的高速发展，为中国新农村建设奠定了坚实的制度基础。在这个基础上农户凭着土地承包经营权在政策法律许可的范围内广泛的开展各种农业合作发展模式。

二、农村土地流转限制成为制约新农村建设和发展的根本障碍

我国1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第16次会议通过的土地管理法虽经三次修订，但是在农村土地所有权和使用权流转方面的限制仍然没有实质性的松动。2007年3月16日第十届全国人民代表大会第5次会议通过的物权法，虽然对农村土地所有权和使用权流转制度从民事立法的角度有所突破和建构，但具体实施中仍然严格的受到土地管理法有关规定的严重制约，没有发挥应有的积极作用。这些立法现实严重制约了农地流转，自始农村出现大量农地私自流转市场，现实情况是随着城市化和新农村建设的进一步发展，农村土地作为三农建设最根本的生产要素必须流转才能进一步解放农村的生产力，另一方面我国法律和政策严格说来又不容许农地流转突破法律法规的限制。这一矛盾已经成为现代农业发展的严重障碍。

从民法的角度讲土地的国家所有权和集体所有权都是物权法赋予的民事权利，应该享有平等的法律地位。但是现实的问题是国家土地所有权基本上可以在城乡市场自由出让、出租、投资入股等方式进行流转，但是农村集体土地所有权却受到严格的限制，除了在农村集体经济组织内部成员之间进行承包经营以及作为农村宅基地、建设用地、公益事业和公共建筑等范围出租入股投资等流转模式外，都不能和国家土地所有权享有平等权利，从而导致农村集体土地所有权成为二等所有权这一现实，严重影响到三农问题的彻底解决。同样农户土地承包经营权的流转也基本上限于农村集体经济组织成员内部和城市的物权存在重大的差别和限制，出现了农地使用权的取得和流转必须经县级以上人民政府及其土地管理部门批准的悖理现象。农地的所有权人和使用权人竟然不能享有处分权及占有使用和收益权，为三农建设中的腐败现象提供了温床。为了理顺农地所有权、使用权及其流转的关系，国家不应当行使农村集体土地所有权及使用权流转的民事权利，而应当行使对农村集体土地所有权使用权及其流转的行政管理权。

三、高度重视和认真解决农地流转这个瓶颈问题

新农村建设和现代农业发展必然要求规模化和集约化经营，而要实现规模化、集约化光靠农民的投资是不现实的，但是农村要引进外来资本参与新农村建设，最现实的问题就是农民用什么来吸引人家的投资。我国农村和城市的“剪刀差”依然没有根本改变，农村集体经济组织最根本的财产就是农村土地所有权，农民最根本的财产就是农户土地承包经营权及宅基地使用权和地上房屋所有权。如果农民的宅基地使用权和地上房屋所有权不能实现流转，如果农户的土地承包经营权不能实现流转，那么农民和农户拿什么生产要素去给外面的投资商开展合作。如果农村集体经济组织享有的农村集体土地所有权不能和国有土地所有权享有基本平等的地位，农村集体经济组织拿什么去给外面的投资商开展合作，进行社会主义新农村建设以及发展农村公益事业和农村公共事业建设。事实上对农村集体土地使用权流转进行不合理的严格限制也未必能在新农村建设的现实过程中起到实质性的作用，相反这些限制造成了农村大量的农地私下流转的乱局，出现了中国特有的“小产权”泛滥的现象。随着中国城市化的深入发展，农村的主要劳动力基本上都进城打工了，除了过年回家，平时农民的房屋大部分空置。农房及其宅基地流转限制人为的造成了农村社会资源的严重浪费。

其实，我国相关专家学者对农地流转制度早已提出了很多建设性的改革意见，也引起了党中央国务院的高度重视。2005年1月17日国土资源部办公厅《关于对农民集体土地确权有关问题的复函》、2007年11月19日《土地储备管理办法》、2010年12月3日《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》、2014年11月20日中办国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、2014年11月24日《不动产登记暂行条例》及实施细则、2014年12月30日国办《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》、2015年8月10日国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》、2016年3月15日《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》、2016年3月15日《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》、2016年5月13日《关于农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》、2016年10月30日中办国办《关于完善农村土地所有权、承包经营权分置办法的意见》等系列政策法规的出台为我国城市化和新农村建设中解决土地所有权、使用权及其流转的瓶颈问题提供了政策法律依据，也为三农建设实践中的农地流转瓶颈问题实际现实提供了正当化依据，各级地方党委政府及司法部门都应当认真组织学习党中央国务院有关农地确权、农地流转相关政策法律法规及司法解释，为2017年中央一号文件的贯彻落实保驾护航。各级有关学会、协会、研究会等社会组织更应该针对三农建设的农地确权、农地流转的瓶颈问题进行深入广泛的研究交流，自觉搭建党政部门与三农建设有关组织与个人为推进农业供给侧结构性改革的深入发展牵线搭桥。