金融机构参与精准扶贫的思考

 ——以四川省绵阳农村信用社为例

今年以来，绵阳农信系统的8家县级联社1家农商行认真贯彻中央、省委、市委脱贫攻坚会议精神，紧紧围绕“精准扶贫、精准脱贫”方略，瞄准全市520个贫困村，6.069万户，16.88万建档立卡贫困户“脱贫”发力，派出9名干部到精准扶贫村任第一书记或驻村干部，大力发展普惠金融，多渠道增加对贫困地区和贫困人口的信贷投入，着力助推脱贫攻坚，正稳步推进2016年3.6万人精准脱贫、96个贫困村“摘帽”年度目标任务。笔者就如何通过有效的金融支持机制，全方位的为农村经济提供支持的金融机制，确保扶贫做到“精准”中增加投入，畅通渠道精准落地，让每个扶贫对象都能在扶贫过程中得到实惠，通过金融创新与精准扶贫，有效地解决扶贫成本高、风险大、效益低等问题，着力做实扶贫小额信贷、扶贫再贷款、金融债三个特惠产品更好的发挥了金融扶贫主力军作用，谈点个人浅见。

一、 金融扶贫的探索与实践

去年10月以来，绵阳农信按照省委省政府、人民银行、银监部门、省联社、市委市政府关于金融扶贫的相关要求，把金融扶贫开发工作与认真践行“三严三实”“两学一做”有机结合，出台了《绵阳市农信扶贫行动计划实施方案》、《关于切实做好金融服务积极推进精准扶贫脱贫攻坚工作的指导意见》。全市农信系统把金融扶贫作为重要政治任务来抓，切实增强责任感、使命感和紧迫感，深入贫困地区贫困群众，扎实抓好“五大扶贫工程”（基础扶贫、产业扶贫、新村扶贫、生态扶贫、能力扶贫），北川“农贷脱贫直通车”、三台“农信社大力支持绵阳市农村综合改革试验区建设”、梓潼“1+5”、江油探索“农信+产业+贫困户”扶贫新路径等成功扶贫模式，把金融扶贫这项“雪中送炭”的事情办好，真正做到“识真贫、真扶贫、扶真贫”。截至2016年6月末，全市农信社累计发放农户贷款103.57亿元，涉农企业66.44亿元，建档立卡贫困户66025户，贫困人口18.24万人，评级授信贫困户14427户35867万元，累计发放贷款3932户11200万元，现有贷款余额8577万元；支持新型农业经营主体197个，当年新增17164万元，现有贷款余额59095万元。绵阳市综改实验区和丘区农村扶贫攻坚示范区建设方面，共授信评级农户10298户，其中：农村土坯房农户授信2150户4916万元，专业大户5678户22712万元，已发放4600户18100万元。对辖区内基础设施、特色农业、观光旅游、就业、助学、创业、美丽新村等给予倾力支持，特别是为贫困户量身定制“免抵押、免担保、低利率”的扶贫小额信用贷款发放200万元探索了多渠道、多元化的金融扶贫新路径。

二、金融扶贫中存在的问题

当前金融机构在精准扶贫中存在的主要问题有以下几点：

（一）信贷扶贫与财政扶贫协调配合不够。

财政扶贫与金融扶贫性质不同，财政扶贫是无偿性的，金融信贷需要偿还。由于财政资金的无偿性，难免出现低效率、遗漏和挪用等问题。而金融信贷偿还性，必然要保持资金运营的效率和收益性。因而，在众多的扶贫方式中，金融资金的偿还性对受助对象具有市场约束力，可以提高扶贫效率和降低相应的制度成本。但由于政府扶贫部门与金融机构在扶贫产业、项目以及资金运营等方面存在信息不对称，两种性质的扶贫资金渠道信息不通，缺乏利益互动、风险互换的机制，难以形成合力，结果造成财政扶贫资金紧张不够用，金融资金富裕不敢投，形成了市场与政府干预双重失灵，导致在扶贫开发中，财政投入占主要地位，银行贷款占比较低，难以满足贫困地区需求，至使贫困地区出现“资金饥渴症”。

（二）金融精准扶贫的整体合体合力未形成。

虽然改革开放以来农村金融改革取得了巨大成绩，但不可否认目前农村金融仍然是整个金融体系中最薄弱环节，虽然农村金融政策性银行、商业银行、农村合作金融机构以及新型金融机构，但尚未形成针对农村不同经济主体需要提供相应金融产品的整体效能。农村信用合作机构及村镇银行、小贷公司等新型小微金融机构受实力限制扶贫开发能力不足，而以利益最大化的大型商业银行都成了农村市场存款的“抽水机”，拥有农村信用社及新型小微金融机构无可比拟的管理、人才、市场及网络技术优势，吸收了大部分农村储蓄资金，而不愿意投入农村市场，因而形成金融机构缺乏支持扶贫开发机制和动力。

（三）涉农金融服务难以适应精准扶贫需要。

首先，农村信用体系建设滞后的制约，金融机构难以全面掌握农村信贷需求者的产销、成本、市场、盈利及风险等相关信息，无法跟踪贷款对象的信用和风险状况，这样信息不对称，农村普遍贷款程序繁琐特别是部分异地搬迁失土、离地的农民开展小本经营、作坊式生产创业，难以提供符合要求的抵押品，也不可能找到有经济实力的担保人。其次，缺乏社会化中介服务。由于目前农村土地、财产等流转所需的评估、登记、交易等配套中介服务不健全，现有土地集体所有、家庭承包经营制度双重约束，农村依法可抵押的土地承包经营权、林权等面临抵押、处置及变现难，阻碍了金融信贷的投入。再次，金融服务产品和方式创新不够。金融精准扶贫不能仅靠单项产品、单项制度突破，应针对贫困地区农村新型农业经营主体特点，开发适合其金融服务需求的专属产品，满足不同经营主体的贷款额度、期限、担保方式及用途等方面需求，但涉农金融服务滞后、方式单一，创新不足。

（四）金融精准扶贫风险分散机制不健全。

一是金融精准扶贫存在债权虚置的风险。一般连片扶贫开发地区的道路、桥梁、水电、移民搬迁等基础设施项目都能立项得到财政专项资金支持，但许多项目承贷主体是以村委会名义立项，作为承贷主体既不具备偿还实力，又不符合《贷款通则》规定，隐藏债权虚置的风险。二是贫困地区农村信用体系不健全。贫困地区种养殖大户、家庭农场、专业合作社的信用正在形成之中，普遍缺乏信用记录，金融机构无法审查评价其真实收入和资产情况，很难测量信用风险;大部分涉农小微企业自身实力不强，难以提供经过审计的财务报表，金融机构难以判断预测其盈利状况。三是缺乏风险补偿机制。农业保险发展滞后，因灾造成返贫问题突出。

（五）贫困户授信还存在障碍。

1.农村基础设施落后，金融机构参于扶贫成本大。由于历史原因和技术原因，农村农田水利等基础设施落后，部分水利设施由于年久失修，严重老化，沟渠水塘很多都堵塞，农民抵御自然风险能力脆弱。

2.农户收入来源单一，金融机构参与扶贫风险大。农户的经济来源主要依靠务农，主要以种植稻物为主，稻物种植生产成本高，利润低，且基本上属于小农经营，难以形成规模。且农民市场意识差，对市场了解程度不够，农产品大都科技含量低，同质化严重，导致市场竞争力弱，一旦遇上市场风险、自然风险，生活就陷入困境，难以实现长期的发展。

3.贫困农户信用等级低，金融机构提供授信渠道不足。农村贫困地区经济发展滞后，缺乏有效担保抵押物，土地承包经营权、林权等要素无法有效交易。且担保手段单一，贷款主体信用等级低，信用体系不健全。

4.建档立卡贫困户信息与金融机构。未对接使之成为盲人摸象。

5.人民银行、扶贫主管部门牵头协调推进金融扶贫机制和扶贫信息单位建设有有待于加强。

6.贫困地区和贫困人口自我发展能力弱，“等、靠、要”思想严重，内生能力不足，扶贫小额贷款容易演变为扶贫资金。

三、金融扶贫主要路径选择

（一）金融扶贫，重点在“帮扶”。

在金融扶贫过程中，要充分抓好“贫”这个切入点，立足“扶”这个出发点，瞄准“精准”这个关键点。

发挥财政扶贫于金融扶贫联动效应。加强政府扶贫与金融扶贫沟通协作，找准双方在支持扶贫开发中的着力点，实施“财政+金融”联动的扶贫模式。首先，财政资金主要解决市场难以解决的问题，即主要提供扶贫开发所需的农村医疗、教育等社会事业、生态坏境保护、水土保持等基础设施建设。其次，对市场能够解决的扶贫项目，或者能够在未来一定时期内收回投资成本并有所收益的项目，设立贷款风险补偿基金和“三农”融资担保基金，用财政扶贫资金撬动金融资金投放。再次，实行政府财政性存款与金融机构扶贫贷款、小额信用贷款、农户联保贷款发放挂钩，激励县域金融机构向贫困地区放贷。同时，扩大扶贫贷款贴息覆盖率和税收优惠，对农村金融机构发放扶贫贷款、农户小额贷款和农户联保贷款的利息收入实行免征营业税。再次，财政扶贫部门要建立健全贫困地区项目库，做好贫困地区特色优质项目、重点发展产业的推荐工作，并开展金融教育培训，使贫困地区各类经营主体学会利用金融致富，做诚实守信的市场主体。第四，建机制、搭平台、创产品、接地气。

1.机制扶贫，构建多层次金融扶贫保障机制。一是构建政府、社会、市场协同推进的扶贫大格局。成立以政府为主导，金融机构、各级组织为主要成员的扶贫小组，充分发挥政府主导作用，加强部门分工协作，使多部门合力，引导好各方资金参与到农村扶贫工作中来。完善顶层设计，制定扶贫工作计划，确保扶贫政策能够畅行落地。二是按照政策性、商业性等各类金融机构的不同职能定位，推动建立各有侧重、相互协作的扶贫开发金融服务机制。构建多层次的金融扶贫服务体系。充分发挥各类金融机构主体作用，完善精准扶贫保障机制，充分调动金融机构参与扶贫的积极性。三是完善定向降准政策的正向激励机制，增强宏观调控的精准性和有效性。健全扶贫再贷款政策的正向激励机制，引导金融机构将更多资金用于支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业。四是金融扶贫创新发展与风险防范有机结合。加强与各类担保公司、保险、互助基金等协同合作，健全贷款风险防范机制，建立融资担保平台，健全企业-农民，企业-企业，农民-农民互保机制，建立全方位、多层次的风险防范机制。

2.政策扶贫，完善金融扶贫政策。一是金融政策与扶贫政策充分结合起来，完善扶贫贴息贷款政策、增加财政贴息资金，通过税收优惠、财政奖补、风险补偿等优惠政策，鼓励支持金融机构参与农村扶贫。二是制定农村“两权”抵押贷款信贷管理制度和配套支持政策，创新“两权”抵押贷款模式，扩大相关贷款投放，推进农村承包土地的经营权、农民住房财产权等“两权”抵押贷款创新，满足贫困户金融服务需求。三是实施优惠定价政策，通过农户联保，农企担保，向农户提供方便快速的信贷服务。

3.技智扶贫，搭建多元化支持平台。一是搭建技术指导平台，开展专业技术培训。邀请农、林、牧、渔业专家对农民进行专业培训，提供技术指导，并对农民进行产业前景指导，规划好未来发展重心。二是通过送知识下乡，提高农民文化水平，提高专业技术平和管理能力，培育农民市场意识和营销意识，帮助农民寻找致富路，走稳致富路。三是利用信息平台，发挥金融机构信息优势，为农场品打开市场，帮助农村产业做大做强。

4.产品与服务扶贫，提供新服务体验。一是创新金融扶贫产品，结合地方特色，开发适合于当地特点金融产品。创新担保方式，利用“财政专项资金+贫困农户小额信用贷款”，采取“户贷村借财政统还”的方式，帮助农户快速取得贷款。二是加大自助柜员机、POS机等机具的布设。提高金融服务水平，为农户图片致富提供优质、高效、快捷的金融服务。三是通过“互联网+”升级农村金融基础服务，积极代理与广大农民息息相关的新农保、涉农财政补贴、农村公用事业、农村产业链等涉农项目。四是联接农户、农企和商家，打造全天候运营、互惠互利的商圈平台，构建一个集电商、金融、消费、农产品信息发布于一体的“三农”互联网金融生态圈。

(二)金融扶贫，关键在“精准”和形成合力。

形成金融精准扶贫的合力。首先，人行分支机构要灵活运用多种货币信贷政策工具，发挥差别存款准备金率、再贷款、再贴现、差异化监管等政策的正向激励作用，引导各类金融机构加大对贫困地区的支持力度。对贫困地区县域一定比例存款用于当地贷款考核达标、贷款投向主要用于“三农”等符合条件的金融机构，新增支农再贷款额度，可在现行优惠利率基础上再给予适当降低。其次，政策性金融应针对投入期限长、利率低的特点，多方满足贫困地区农电改造、农村通讯、供电供水、小流域治理、中小型水利设施建设等资金需求。再次，涉农金融机构要发挥机构网点较多、贴近农村、熟悉农村业务的特点，充分利用扶贫部门开展贫困村贫困户建档立卡和农村信体系建设成果，针对扶持生产和就业、易地搬迁实施差异化扶持，重点支持各类新型农业经营主体以及农业科技成果转化、农产品的加工流通及农村服务业，满足特色小规模种养业、市场型农户专业化、规模化生产、新型农业经营主体等启动市场、扩大规模的金融需求，实现“造血式扶贫”。第四，拓展扶贫资金来源渠道，积极吸纳社会资本参与扶贫开发，在加强监管和有效防范风险的前提下，引入互联网金融企业、风险投资基金、产业投资基金、私募股权投资基金等进入扶贫开发领域，规范发展民间融资，多渠道增加资金来源。第五，金融扶贫，关键在“精准”。分级负责，识别精准。一是坚持“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则；通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤，将贫困村和贫困户有效识别出来。二是建档立卡，为贫困户和贫困村建立档案，了解贫困状况，分析致贫原因，摸清帮扶需求，明确帮扶主体，落实帮扶措施。三是按照扶贫部门确定的贫困人口信息，组织专人深入农村，上门入户进行调查摸底，建立经济信息档案，并定期补充完善，逐笔建立扶贫贷款台账。

（三）金融创新精准发力。

首先，金融精准扶贫要与新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化紧密结合起来，有效拓宽贫困地区融资增信渠道，在加大小额信用贷款、农户联保贷款的基础上，创新推进农房、土地、林权及果园抵押等贷款业务。推广农用生产设备、库存商品抵押、仓单质押、订单农业贷款、果蔬打包贷款等信贷业务，强化支持新型农村经营主体的力度。其次，利用“公司+农户”、“公司+专业”、“合作社+农户”等模式，扶持种植、养殖等特色农业产业链发展，并探索完善“企业+农民合作社+农户”、“企业+家庭农场”、“家庭农场+农民合作社”等农业产业链金融服务模式，提高农业金融服务集约化水平。与县域共青团、妇联等合作，运用农村青年创业小额贷款和妇女小额贷保贷款，发挥青年及妇女在脱贫致富中的带头作用。

再次分类指导，帮扶精准。一是坚持”实事求是”，因地制宜，分类指导，精准扶贫”的工作方针，对贫困村、贫困户致贫原因进行深入分析研究，分类制定帮扶计划，确保帮扶措施和效果落实到位。二是制定“到村”、“到户”、“到人”三个层次的扶贫计划，做到目标任务到村、规划计划到村、项目资金到村、帮扶责任到村；做到结对帮扶到户、脱贫计划到户、项目安排到户、产业培育到户；做到技能培训落实到人，助学政策落实到人、职业教育和义务教育落实到人、五保和低保等扶持政策落实到人、就业岗位安置措施落实到人，真正把扶贫政策落实到人，真正把扶贫政策作用发挥出来。三是根据地区特点及产业结构，改进帮扶政策和帮扶方式，改普惠政策为差异化扶持政策，改“给钱给物”、打卡到户为直接帮扶、委托帮扶和股份合作等多样化的帮扶方式。

（四）完善金融精准扶贫的保障机制。

首先，建立扶贫融资信用担保体系。建议由地方财政按比例提取启动资金，建立多层次信用担保机构以及由财政、银行、企业与社会共同出资建立担保基金。其次，探索创业新扶贫信贷抵押方式。因地制宜探索农村房屋、土地使用权、活体养殖、大棚等抵押贷款方式，推动建立各类产权流转交易和抵押登记服务平台，完善融资担保和风险补偿机制，最大限度盘活贫困地区农村生产资料。再次，建立长效政策扶持机制。给予连片扶贫开发贷款利差补贴、财政优惠、信用担保和专项支持，通过财政手段弥补金融支持扶贫开发的较高风险溢价。同时，建议扶贫开发县区政府设立投资公司充当基础设施贷款项目承贷主体，隶属地方财政局或建设局，以项目资金作担保，作为向银行贷款的主体。第四，探索建立农业保险、农村小额保险与农村信贷的联动机制，对参保主体在合理范围内实行贷款利率优惠、程序简化的待遇，把农业保险与涉农信贷投放紧密结合起来。第五，加强监测，管理精准。一是针对有些财政专项扶资金“撒胡椒面”、挤占挪用等问题，改革分配方式，以扶贫成效作为资金分配导向，把资金分配与绩效相挂钩，确保各级部门能够加强资金管理，发挥扶贫资金作用，解决突出问题。二是加强金融扶贫统计监测评估，提升金融精准扶贫效果。建立健全扶贫开发金融服务统计监测制度，建立贫困地区扶贫金融专项评估机制。三是金融机构充分利用贫困村户信息网络系统，通过扶贫信息系统的动态管理、数据分析。对贫困户帮扶措施落实情况和效果进行评估总结，对收入变化情况进行核算分析，及时更新有关数据，准确掌握脱贫情况。四是完善退出进入机制。对扶贫不到位、扶贫不积极、扶贫没有效果的机构引入退出机制，同时对已脱贫的对象按照程序予以退出，对新致贫的对象按程序进行纳入。

（五）加强扶贫信息系统建设，确保建档立卡贫困户“全面”和“动态”对接。

要实现扶贫部门与金融机构财税部门之间的基础扶贫信息共享。加强扶贫部门建档立卡信息采集单位建设，完善信息采集、录入、审核等工作流程，建立信息定期的采集更新制度，实现扶贫局对贫困户脱贫进程的实时监测。推动建档立卡信息单位和金额机构的信息系统的互联互通，保证金融机构能够实时获取贫困户的基本信息；金融机构又根据贫困农户建档立卡信息，实现系统自动评级授信，实现“一次授信，随贷随用，循环使用”，提高金融扶贫效率。

另一方面细化奖惩，考核精准。一是抓好政策的贯彻落实工作，完善扶贫工作考核办法，对扶贫的内容、指标、结果等进行精准考核，加大考核力度，建立精准扶贫问责机制。二是把项目的衔接情况、动态管理情况、扶贫工作成效、工作落实情况纳入考核，并与业绩、资金分配、项目安排直接挂钩。三是在扶贫过程中对扶贫对象、扶贫项目的筛选要做到公正、公开、透明，并定时公示，接受社会监督。

金融扶贫是打赢脱贫攻坚的重大举措和关键支撑。金融机构要认真贯彻落实好6月17日、7月1日全国和四川省金融精准扶贫电视电话会议精神，主动配合扶贫部门、财政部门等落实好各项金融扶贫政策，做到6个精准:及精准对接建档立卡贫困户脱贫需求，全面开展扶贫小额信贷业务；精准对接产业发展需求，发挥新型农村经营主体带动作用；精准对接异地贫困搬迁规划，满足工程建设和搬迁人口的基本生产生活融资需求；精准对接基础设施和公共服务建设需求，夯实贫困地区经济社会发展基础；精准加强融资辅导和培育，拓宽贫困地区融资渠道；精准推进贫困地区普惠金融发展和信用体系建设，实现基础金融服务到村全覆盖，为确保绵阳全市2020年同步迈入全面小康社会目标，金融成为精准扶贫“加速器”做出应有的贡献。（作者：李祥明  李成旭  吴宏志  黄胜）