绵阳生态文明体制机制创新探析

绵阳市委党校科研处处长、副教授  罗 力

建设生态文明是我国经济社会可持续发展的必然要求和重大战略任务，需要有一个完善的制度作保障。只有在相应体制机制的保障下，生态文明的理念才能有序地转化为生态文明建设的行动，顺利实现生态文明建设的目标。近年来，绵阳市坚持推进生态文明建设，在生态文明体制机制创新上进行了一些有益探索，取得了一定的成效。但还不系统、不完备，还没有形成系统完整的体制机制，需要加大力度进行深入的分析研究，加快形成进一步创新生态文明体制机制的基本思路。

一、生态文明制度创新是全面深化改革的必然要求

随着经济社会的快速发展，资源环境的压力日益加大，生态环境的好坏已经成为影响全面深化改革和经济社会发展的重要因素。加强生态文明建设，推进生态文明制度创新，是全面深化改革、改善生态环境质量和促进经济发展方式转变的内在要求和重要途径。

在党的十八大报告中，就提出要加强生态文明制度建设，指出保护生态环境必须依靠制度，并提出了一系列生态文明建设的保障制度。十八届三中全会在此基础上，进一步强调了生态文明制度建设的重要性，并创造性提出建立系统完整的生态文明制度体系，把资源产权、用途管制、生态红线、有偿使用、生态补偿、管理体制等内容充实和丰富到了生态文明制度体系当中，通过不断深化生态文明体制改革，建立起系统完整的、“从源头到惩罚”的生态文明制度体系。这一切表明，加快生态文明制度建设是全面深化改革的一项重要任务，也是推进生态文明建设的必然要求。建设生态文明，实现可持续发展，必须以改革的精神，从制度入手，加快生态文明体制机制创新，为生态文明建设提供可靠有力的制度保障。

当前，我国资源约束趋紧、环境污染严重的形势依然十分严峻，空气污染、水污染、土壤污染、水土流失、自然灾害、荒漠化、生态系统退化、海洋环境问题、新型污染物、农村环境问题、环境污染事故、环境社会性群体事件等问题依然十分突出。就绵阳而言，近年来，随着工业化和城镇化进程的加快，在经济快速增长的同时，资源消耗、碳排放也在快速增长，部分地区的环境污染等问题仍在继续恶化，资源和环境已成为制约经济持续发展、影响人们生活质量提高和阻碍社会和谐稳定的的重要瓶颈和重大隐患。因此，加快生态文明建设的体制机制创新，建立系统完整的生态文明制度体系，大力推进生态文明建设，推动以生态文明理念转变经济发展方式，对加快绵阳科技城建设取得新突破和建设西部经济文化生态强市具有极其重要的意义和深远的影响。

二、绵阳生态文明体制机制创新现状分析

1、生态文明体制机制创新初见成效。
党的十七大提出建设生态文明以来，绵阳市着力在生态文明体制机制创新上进行了尝试和探索，强化了生态文明建设的制度保障，提高了生态文明建设水平。

一是建立了组织保障机制。为加强生态文明建设的领导工作，2013年1月，市委、市政府专门成立了“生态文明建设，绿色低碳发展”领导小组，由市委书记任组长、市长任常务副组长，相关市级领导任副组长，市级相关单位及各县市区（园区）为成员单位，领导小组办公室设市发改委，生态文明建设工作上升为绵阳的“一把手”工程。领导机构职责任务明确，统筹协调、督促检查，推进生态文明建设各项工作。

二是建立了规划衔接和政策配套制度。一方面注重将生态建设规划与国民经济社会发展规划、城镇体系建设规划、产业发展规划、基础设施建设规划等规划相互衔接、相融共处，确保各项规划之间协调统一实施；另一方面加强政策配套，专门研究制定了节能减排、推进绿色低碳发展、环境保护等系列政策文件和实施意见，通过“三强化”即：强化政策支持、强化科技支撑、强化金融保障，增强了工作推进的规范性和可操作性，确保了生态文明建设工作扎实推进。

三是建立了目标考核机制。2013年7月制定出台了《绵阳市生态文明建设考核指标体系》和《绵阳市生态文明考核指标解释及考核办法》，明确了各县（市、区）、园区生态文明建设的考核重点和方式，率先将生态文明建设考核纳入党政实绩考核范围。从2013年起开始对各县市区（园区）实行差异化考核。根据不同功能区的发展定位和生态文明建设难点、热点确定考核指标、建设目标和权重。通过考核，推动了党政领导发展观念的转变，对加快转型升级进程起到了一定的作用。

四是建立了联席会议制度。以绵阳市发改委为联席会议的召集单位，每季度末至次月10日，定期召开一次全市生态文明建设工作联席会，主要收集汇总各地各部门情况，重大项目推进情况，各项指标完成情况等，同时分析、解决问题，推动工作持续、良好开展。联席会议制度的建立，对于统筹协调全市生态文明建设工作，形成各级各部门工作合力，提高全市生态文明建设工作水平起到了积极的推动作用。

2、生态文明体制机制创新任重道远。
尽管近年来绵阳通过积极探索和努力创新，已经建立了一系列生态文明建设的体制机制，但是仍存在着制度缺失和系统性缺乏的突出问题，一定程度上制约了绵阳生态文明建设的进程。主要表现在：一是制度体系不系统。已出台的与生态文明建设有关的规划、政策等文件很多，但没有一个系统的生态文明制度作保障，从而影响了相关政策措施的执行效果。二是体制机制不健全。比如，缺乏有效的生态补偿机制、缺乏严格的生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度等，市场化运行机制还不规范，市场机制的作用没有充分发挥，等等。这些问题的存在，表明绵阳的生态文明体制机制建设依然任重道远。

分析存在上述问题的原因，主要在于：一是生态文明建设相关的法规体系不完善或缺失。目前，绵阳的生态文明建设还缺少一些法规的约束。生态文明建设要想向更高水平迈进，就必须不断完善相关的法规体系，使生态文明建设纳入法治的轨道。二是生态文明观念依然淡薄。特别是当前有些领导干部对生态建设不够重视，在生态建设和经济发展发生冲突时，往往更多的考虑后者，这势必会阻碍生态文明建设。三是现行的政绩考核机制虽然有所改变，但对生态考虑仍然不够，对GDP的考核和显性政绩仍然看得过重，既不利于转变经济发展方式，也不利于生态文明体制机制的建设。

三、绵阳生态文明体制机制创新的路径选择

体制机制建设方面存在的问题，一定程度制约了绵阳的生态文明建设。为了克服这些制度性的障碍，应按照全面深化改革的要求，将生态文明体制机制建设中成功的做法制度化，将分散的体制机制加以系统整合，将尚未涉及的领域进行全新设计，不断促进绵阳生态文明体制机制创新。

1、加强组织领导，创新组织领导机制。

一是强化绵阳市“生态文明建设，绿色低碳发展”领导小组的职权，发挥其综合协调、指导督查作用，推进各项规划与政策的衔接平衡工作，推动生态文明建设重大项目落实。同时建立健全各县市区（园区）生态文明建设工作领导小组，由党委、政府主要领导任组长、各有关部门主要负责人任成员，领导小组办公室为主要责任单位，牵头组织实施生态文明建设。
二是将生态文明建设任务纳入各县市区（园区）、乡镇、部门目标责任制，实行“一把手”亲自抓、负总责，逐级签订责任书，层层落实责任制，建立市、各县市区（园区）、乡镇、村分级管理，各级各部门职责明确、分工协作的工作网络，形成多方协同、齐抓共管发展态势。

2、建立法规和政策体系，创新制度保障机制。

一是建立健全地方性法规体系。清理、修订和废止现行法规中与生态文明建设相冲突的内容，颁布实施《绵阳市促进生态文明建设条例》、《绵阳市环境总体规划》，建立健全土地、水、矿产、生物多样性等资源节约和环境保护与修复的地方性法规。

二是加强规划编制和协调。编制《绵阳市生态文明建设总体规划》和相应的区域、行业及专题规划，形成科学规范的规划体系，并充分考虑多个规划的融合性。

三是完善环境经济政策。统筹、整合生态文明建设专项资金的使用，优先用于有利于集中解决生态文明建设中突出问题的项目；用好用足巩固退耕还林、再生资源利用增值税退税等政策，对保护环境、节约资源、循环使用资源以及新能源利用等行为减免税收的财税政策；引导金融机构加大对节能减排、新能源、清洁生产等领域的信贷支持，给予更多的政策倾斜。

3、坚持多方参与决策，创新科学决策机制。

一是完善科学决策制度。在城市规划、能源资源开发利用、产业布局、土地开发等重大决策过程中，优先考虑环境影响和生态效益，对可能产生重大环境影响的事项，实行“一票否决”；逐步开展重大环境政策、规划和法规的社会经济影响评价，生态文明重大决策实行专家论证、群众评议，提高决策的科学性。

二是健全公众参与机制。完善环境信息发布和重大项目公示制度，开展公共环境权益项目听证会和企业环保措施审议听证会，对造成生态环境损害的重大决策失误，实行问题追溯和责任终生追究。

三是建立生态保护联动协调机制。健全联席会议制度，就生态文明建设中重点问题或特定议题进行讨论研究；实行生态环境案件部门集体会商，对影响因素不明确的生态环境事件进行技术鉴定研究；完善环保区域协调机制，形成市、县分级管理、上下联动、务实高效的科学决策系统。

4、强化行政监管，创新管理监督机制。

一是强化环境监管与行政执法。建立独立的生态环境监管和行政执法制度，强化环境执法监督；贯彻落实“谁污染、谁治理，谁破坏，谁负责”的环保政策，健全环保责任追究制度和环境损害赔偿制度，加大执法力度；加强环境安全执法队伍和标准化建设，不断提升执法监督队伍素质与管理能力，提高环境监督管理的现代化水平。

二是完善环境污染物综合防治制度。完善污染物排放许可制，实施环境污染物总量控制制度，全面推行排污许可证制度，禁止无证或超总量排污，确保有效控制排放总量；实行区域限批制度，对超过污染物排放总量指标或不按期淘汰严重污染环境落后产能的县市区或企事业单位，环保部门暂停审批新增污染物排放总量和有较大环境影响项目的环境影响评价文件。

5、注重市场化运作，创新市场化运行机制。

一是健全资源有偿使用制度。加快推进资源产品价格改革试点，努力建立适应市场经济的资源性产品价格形成机制和价格体系；积极探索资源税改革，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间；推动环境保护费改税试点，努力争取成为国家开征环境税试点市；制定体现资源环境成本的收费政策和收费制度，适当提高排污费、水资源费等征收标准，实施差别化价格制度。

二是探索建立生态补偿机制。坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点功能区的生态补偿机制，逐步加大对生态保护任务较重地区的财政转移支付，提高市内生态公益林补助标准，在全市范围内探索地区间“资金横向转移”补偿模式。

三是健全生态市场交易机制。探索对环境资源进行确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的环境资源资产产权制度；发展环保市场，尽快建立节能量、碳排放权、排污权、水权等资源环境权益的交易平台，进一步优化环境资源配置；深化集体土地、林权制度改革，完善土地与林权流转、抵押融资等制度和办法。

 6、完善考核指标体系，创新考核奖惩机制

一是完善生态文明建设目标考核体系。对已经出台《绵阳市生态文明建设考核指标体系》，进一步从分类考核指标、分布考核权重、优化考核方法上调整，以更好地体现不同区域的发展导向和发展重点，在此基础上形成更加科学严格的《绵阳市生态文明建设考核办法》。

二是建立领导干部考核体系。建立全市领导干部生态声誉档案，详细记录任期内生态文明建设取得成就与存在问题；建立领导干部生态文明建设问责制和损害责任终身追究制，对任期内造成重大生态事故的领导干部在离任及退休后均要追究责任；建立主要领导干部离任时的生态财富移交制度，实行领导干部自然资源资产和资源环境离任审计制度。

三是健全严格奖惩机制。市政府设立生态文明建设市长特别奖，对成绩突出的优秀单位和个人进行表彰；定期公开生态文明建设情况，对工作推进不力、效果不好的责任主体进行通报批评并责令限期整改；将生态文明考核结果与财政转移支付、生态补偿等资金安排挂钩，与干部任免奖惩挂钩，与各类评优创先挂钩，对忽视生态文明建设的，予以一票否决。

7、发挥科技城优势，创新科技和人才支撑机制。

一是提高生态文明的科技支撑力度。依托绵阳科技城建设，充分发挥众多国家级科研院所、重点实验室、工程技术中心和企业技术中心的科技资源优势，为生态文明建设提供强劲驱动力；鼓励和引导科研院所和企业联合攻关、协同创新，支持培育一批科技先导型的生态企业；推进绿色低碳发展理念融入科技创新过程，推广应用绿色科技成果，构建绿色低碳技术体系。

二是加大生态文明人才培养与引进力度。依托在绵科研院所和高等院校的人才培养优势，努力培养和储备一批生态文明建设人才；优化人才发展环境，健全人才发展政策措施，完善吸引人才、留住人才的社会服务机制，发挥科技人才发展专项资金聚才作用，争取国家引智项目向绵阳倾斜，吸引更多生态文明建设的科技人才和创新团队来绵创新创业。