农信社支持土地流转项目的探索及思考

今年元月，中央连续第11年锁定农业主题下发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，其中，提出了“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。中央对农村土地制度的变革，具有划时代意义，作为农信社如何创新金融产品及服务，在支持农村土地流转中发挥其作用，支持土地流转项目过程中需要完善哪些方面，都是一个全新的课题，值得探索和思考。本文以江油市新安镇为例，进行探讨。

一、探索支持土地流转项目的基础条件
     （一）有明确的政策依据。近日，中国人民银行成都分行和省农业厅等联合下发《四川省农村土地流转收益保证贷款试点工作方案》，先期选择成都市(温江区)、绵阳市(江油市)等8个市的9个县(市、区)开展农村土地流转收益保证贷款试点。要求探索农村金融服务的新途径和新模式，推动农村要素市场发展，促进农村土地承包经营权等产权流转，加快农村适合流转的用益物权向资本转化，完善农村金融市场。试点金融机构暂定农业银行、城市商业银行、农村商业银行、农村信用联社。试点县(市、区)结合当地实际自行确定试点金融机构，允许引入1家以上金融机构开展土地流转收益保证贷款试点。
四川省农村信用联社专门印发了土地流转试点地区农信社金融支持土地流转试点的通知。

（二）有土地流转试点的经济条件。新安镇是省小城镇示范乡镇、省农业标准化生产示范乡镇，幅员51.2平方公里。耕地面积22294亩，属浅丘农业乡镇。全镇辖11个行政村、1个社区，92个村民小组，总人口18589人，其中农业人口17079人。
2013年该镇实现工农业总产值3.75亿元，同比增长12.27%；农民人均纯收入实现10054元，增长15.5%；财政收入实现533万元，增长15.04%；2013年招商引资实现产值6050万元，增长51%。种植产业调整后，大小春作物总产量16385吨，蔬菜总产量11229吨，水果10253吨，早熟梨、蓝莓、葡萄、猕猴桃、葡萄都已进入盛产期，2013年新建果桑基地30余亩，引导大户，西瓜和蔬菜种植1000亩，其中猕猴桃出口国外，其他水果都已在周边地区成功入市销售。大岩村、晒经村分别引进泥鳅、红虾养殖和稻田虾养殖。部分农户引进梅花鹿、小母牛、山羊养殖项目，总投资571万元的现代畜牧业重点县建设项目在南山村建设生猪标准化养殖小区，吸引农户69户参与，极大的提升生态特色畜禽养殖规模。农业公园核心村黑滩村2013年被农业部评为全国“美丽乡村”试点创建村。

（三）有成型的土地流转规划。新安镇按照江油市委市政府“平原、丘区、山区分片梯次推进，整体全域发展”的部署，坚持“一产带三产、三产促一产、产村相融”发展之路，以建设“美丽乡村”为目标，以“产村相融”为基调，全力做好新安果语花溪农业公园提升和社会主义新农村综合体建设，加快“三线六园” （即以省道302线，绵广高速，新农村综合体主干道为产业布局主线，精心编制了产业发展、基础设施、民居建设、景观打造和乡村旅游及商贸物流区、农产品加工区、对外开放展示区）7大规划，努力打造乡村生态旅游示范区，构建集生态观光、特色农产品交易及新村庄于一体的新型农村社区。

在产业提升过程中，新安镇高度重视产业的引导和培育，坚持走“强龙头、扩链条、带农户、创品牌”发展之路，努力形成“纵向成链、横向成群、产销一体化”的特色农业产业格局。一是引进引进农业产业化项目18个，发展水果面积10000余亩，到位资金11000余万元，27家企业入驻，有四川依顿、四川瑞宇、正禾农业、金蓉农业、盛泽农业等实力较强企业的入驻，为园区的发展注入了强大的动。二是按照“大园区小业主”的思路，充分发挥龙头企业的辐射带动作用，培育发展水果种植大户50余户，使水果种植面积进一步扩大，群众抱团式发展的带动力和凝聚力正在显现。三是通过对园区300余亩插花地、坡林地进行改造，使产业达到了连片发展的效果。

目前，在黑滩村、许家桥村、新店村、晒经村、等8个村已建成了以猕猴桃、早熟梨、葡萄、柠檬高端水果和传统农作特为主的面积达2.3万余亩的连片产业区，具备了集住、娱、购、医、通讯等为一体的新型村民安居工程，把果语花溪建设成了游客“愿意来、留得住、耍得好”的乡村生态旅游胜地，真正实现“农业现代化、农民职业化、农村公园化、乡村一体化”的“四化”目标。在产业提升过程中，镇政府高度重视产业优化培育，把招大引强与聚链招商、补链招商有机结合，精心培育主导产业。

（四）有新型发展模式和技术支撑。新安镇在产业化发展过程中，一方面大力发展专合组织，引导群众加入专业合作社，通过企业传授技术、种养大户的带动，吸纳群众参与，实现 “企业+合作社+农户”的发展模式。目前组建有覆盖水果业、养鸡业、渔业、生猪等产业的专合组织，农民的抱团式发展，提高了组织化程度，完善了利益分配和风险评估机制。另一方面通过积极引导现有业主延伸产业链条，形成集生产、采摘、分选、储藏、加工、运输、交易等于一体的产业链，在强力带动全镇农业产业跨越发展的同时，创造更多的就业机会，吸引更多的农民就近务工，全过程参与产业发展，实现农民工人化。新安现代农业产业集群基本实现。

政府在产业发展过程中突出机制创新。一方面积极创新土地流转机制，引导农户或将土地直接流转给龙头企业，或以承包地作价入股，参与企业二次利润分配，同时鼓励农民就地转化为产业工人，参与企业生产、采摘等各个环节，创造更多就业机会，2013年实现新增就近就地转移劳动力1200余人。另一方面积极推行“公司+合作社+农户”的发展模式，建立专业合作社、龙头企业、农民群众三方互利共赢的利益联结机制，创新合作经营、二次返利、风险防范等机制，目前已经组建覆盖种养殖产业的专合组织21个，切实提高了产业经营的组织化程度，500余户农民发展成为适度规模经营的新型职业农民，经营面积达到3000余亩。

  二、土地流转试点方式和配套措施探索

（一）新安镇土地流转方式。目前，新安镇各类土地流转面积达23000亩，涉及4000农户，从事土地承包经营的业主共有27个，其中承包经营面积达100亩以上的16个，流转土地近万亩流转土地规模较大的企业有：依顿农业3000亩猕猴桃、宗瑞园林、900绿化树、汇星农场800亩、苏州丸进农业350亩、金蓉农业300亩、宇瑞农业350亩；土地流转年限均在二轮承包期的剩余期限内。流转方式为一般经营权转让，流转费支付方式采限5年一次性现金付，后期按照每亩平均650斤黄谷的当时市价作为计算流转用标准进行支付。

 （二）农信社探索支持的做法和思路。一是掌握第一手资料。根据全镇人口数据信息，和土地确权调查情况 ，对全镇土地流转情况，建立土地流转金融数据库，让所有农户的土地面积、种类、流转情况都能查询、统计，为土地流转市场金融服务打下良好的数据基础。二是打造良好的信用环境。以农户小额信用贷款评定为基础，对全镇户农户进行拉网式的调查，按照最新制度，结合流转土地收益情况，评定信用等级和授信额度，打造信用环境。累计信用评级授信5554户，授信8160万。三是加强土地流转数据进行分析。给合农户经济状况和信用等级向拟入驻企业提供准入价值参考，搭建流转双方沟通互信的桥梁，分别向农户和企业提供土地流转的金融服务。四是整合全镇农业产业发展规划资源。从金融行业的评价标准，向投资企业进行引导和咨询，帮助投资者从行业准入的角度正确选择，降低投资风险，从而减少全镇土地流转市场的系统性风险。五是为客户提供金融服务方案。对服务的土地流转企业，一户一策有针对性地提供全方位的金融服务方案，从达成入园投资意向开始，进行跟踪服务，从基础账户开立、代理业务、结算服务到信贷产品的对口支持，从单一的土地流转收益保证贷款产品到整个产业链的金融解决方案。对投资企业的产业化模式进行有针对性地设计信贷产品。对上下游关联方或合作组织、个人等进行对接服务，对园区上下游产业进行优势整合。如：养殖业的动物排泄污染物处理就转化为生物肥制造企业的原料生产，生物肥的应用就转化为绿色有机种植企业的重要生产资料，种植企业的产品就成为水果蔬菜销售商的上游产品提供商。农信社服务于产业链的不同位置的不同业态的企业或组织，层层把关，使信贷金在产业链内安全循环，能够以较少资金撬动整个产业链的生态系统健康可持续运转。六是完善“公司+合作社+农户”产业模式。下游核心加工企业在信用社留存一定的订单毁约金，给合作社和农民贷款提供担保，由合作社、信用社、下游生产企业三方签订合同（合作社统一以一个集体的身份作为借款人和信用社签订《贷款合同》）。农民在需要资金时，可以凭企业订单到信用社申请贷款。若农户违约，则由下游生产企业以留存信用社的订单毁约保证金来承担贷款风险。这种模式能够保证生产企业有高品质的加工原材料，农民生产出来的产品不愁销路，信用社贷款有效营销、农户和下游生产企业的一部分资金也有效回笼。

试点初期，新安信用社还没有启动土地流转贷款。目前，真加强做好前期基础工作，已经为土地流转园区内企业、合作社共授信3户，合计310万元，授信小额农贷户2114户，授信2106万元，其中优秀户104户，金额330万元，较好户1043户，授信额1355万元，一般户967户，授信额421万元。
三、存在的主要问题

  （一）存在自然风险和市场风险、劳务纠纷风险。因为土地流转项目只能从事种植业，有靠天吃饭的属性，生产周期长，生产水平低，自然风险、管理风险、技术风险并存；即或丰收，也有可能产能过剩形成市场风险。如项目不能向好，对已农民的土地转账收益、二次返利、务工工资等，则有无法兑现的风险。

（二）融资金融产品单一。土地流转试点初始阶段，信用社贷款仍然是采取业主担保抵押贷款、担保公司中介担保贷款和农民住房抵押贷款。业主缺少担保抵押物，存在融资难，融资贵现象。

 （三）服务机构不健全。土地流转网络信息平台建设及作用滞后，江油虽然建立了土地流转服务中心，但未开展土地流转价格评估服务，土地流转收益的评估过于简单，缺乏将农民土地流转收益与产业发展收益挂钩的长效机制；土地确权颁证进度缓慢，众多农户土地经营权转移到少数农场主，涉及土地经营权证转移登记对应契合的问题；存在土地流转行为和程序不规范现象，私租乱包和自发土地流转，容易形成矛盾隐患。

（四）政策扶持力度不够。目前，国家基本没有对土地流转，发展规模经营的转出方、转入方提供财政、金融、保险、税收、就业、社会保障等方面的扶持政策，严重影响了土地流转双方的积极性、主动性。地方政策不明了性，也将导致经营业主因项目“短命”而拍屁股走人的短期行为，留下农民土地无法按照原始自然界回归等诸多问题。

  四、促进土地流转的创新思考及建议

（一）建立风险缓冲机制。
1.建立土地流转贷款风险补偿基金。一是通过县、乡两级财政以及土地流转融资受益各方按风险系数大小分别缴纳一定比例的风险补偿金；二是向土地流转受让方以土地流转租金为基数，向受让方提取一定比例的风险保证金；三是向业主在每年经营收益中留存一定比例的延期拥有的风险保证金，建立“风险补偿资金池”。如遇借款人无法归还贷款，由风险基金代偿，补偿标准为不低于损失的90%，形成政府、信用社和农业投资参与者同承担风险的格局。有效减少金融机构风险。
2.建立专业化融资性担保公司。如果贷款农户出现贷款问题，由融资性担保公司代为偿还金融机构贷款，融资性担保公司代偿贷款后，可将获得的土地经营权阶段性再流转，收回代偿本息后，土地经营权退还给借款人。
3.建立农村土地使用产权交易所等专业机构。建立起市、区、乡镇三级农村土地使用产权有形市场交易网络，对土地使用产权进行客观的评估，并公开交易，保障交易双方的利益。
4.制定防范农民失地相关措施。可以规定土地合作社用于抵押担保贷款的土地最多不超过2/3，同时要求土地使用产权抵押的年限不能超过5年，这就保证了加入合作社的农民始终拥有保证口粮的土地使用产权。
5.引入农村合作保险机制。对涉农，尤其是土地流转担保贷参与者进行农业保险，要求贷款人必须参加相关农业保险，杜绝自然因素风险和市场风险。
  

（二）创新金融产品。一是土地流转收益保证贷款。对农户、龙头企业、专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等的农业生产性、经营性资金需求，通过政府出资建立融资性担保公司担保贷款，贷款主体以其土地收益权进行反担保。二是互惠式担保公司融资贷款。由同质性龙头企业、专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等5户以上，分别出资建立回互式融资担保公司，凡共同体内企业贷款可由融资担保公司进行担保；某企业短期临时资金周转，也可由体内其他企业直接对其融资救急。信用社配合对担保公司经营管理，确保共同体内企业资金体内循环，管理可控、风险可控。三是农户小额信用贷款+抵质押贷款。对于担保抵押物不足，但是资金需求相对较大短期业主，可以通过农户小额信用贷款+抵质押贷款组合产品融资，先通过对业主发放5万元（或10万元，隋卓经济发展调整）以下小额信用贷款后，其余额度贷款，再凭其抵押物融资。该类组合产品使用，必须要求是对很讲信誉、项目向好的企业。四是小微企业专用技术贷款。按照“微贷下乡”的思路，把在城区使用成熟的小微企业贷款技术移植到乡区，对土地流转项目，利用小微贷技术进行贷款支持。

 （三）鼓励创新土地流转方式。通过家庭农场、专合组织、农业企业等多种组织模式，促进土地流转主体多元化。一是推行股份合作，鼓励农民以土地承包经营权收益权入股合作社或企业；二是搞好基地带动，引导周边农户将土地流转给企业、大户集中经营；三是推行土地租赁经营；四是推行互换重组、委托经营等方式。

（四）建立健全服务机制。一是协调成立与土地流转配套行政服务组织。政府应成立相应工作领导组织,健全土地流转管理和服务中介机构，建立土地承包经营权价值评估休系，设立县、乡、村土地流转管理和服务体系；组建农村土地承包经营权交易中心等组织机构，加强信息平台建立，促进农地资源优化配置；建立纠纷调处机制，完善仲裁程序、仲裁制度和仲裁方法。二是加快确权颁证进度。根据农村土地承包法，尽快在试点地区落实承包土地确权颁证手续，让农村土地流转收益担保贷款有“证”可“保”，因为截止2014年一季度，新安镇承包农地均已确权，但无一颁证。三是规范流转流程。要求签订书面规范完整的合同，流转双方建立未尽事宜条款，加强土地流转登记备案，规范管理指导和监督，确保土地流转、规范，有序进行，不留后遗症。四是引进项目需论证把关。对业主经营项目进行科学论证，严格把关，避免造成对生态环境的影响和破坏。

（五）加大政策扶持力度。一是加大财政扶持力度。对土地出让收益、农田基本建设基金、新菜田基金、耕地占用税地方留成等农业发展专项基金整合安排，落实对土地流转的各项奖励政策，对成片规模经营，给予一定补贴。二是加大项目和用地支持。对受让面积大、流转期限长的经营主体，可优先安排农田基本建设、土地整理、农业综合开发等项目；对专业合作社其生产配套设施建设临时性用地，可视为农业生产用地。三是加强政策扶持和科技指导。四是实行信贷保险支持。把规模经营主体作为农业保险重点对象，财政保费补贴比例适当提高。

（六）探索建立新型社会组织。 建立多层次农村社会保障体系，包括农村社会风险、社会救济、社会福利、社会互助、社会管理等机制，通过规范的新型社会组织，推进土地流转后现代农民社区管理，为土地出让者解决后顾之忧。一是提升农民素质。农民土地流转后，要引导外地务工农民回家，参与就地就业，组织农民学习流转项目所需要的相关技术，提高业务技能和素质，以适应新型农民的需要。二是建立土地流转社区或基层组织。由转让土地或入股的农民推选土地经营业主大户，担任社区组织负责人，加强基层组织建设，提升新形势下的新农村基层社会事务的管理。三是建立二次返利和留成机制。建立农民土地流转总收益与产业发展总收益挂钩的长效机制，探索建立“租金保底+股份分红+劳务收入”的利益保障和收益动态增长调整机制。同事，对经营业主综合效益的一定比例，用以建立社会公益事业投资基金，用于建立改善农民教育、住、居、行所需的道路、幼儿园、敬老院、农民学堂、农家书屋等公益设施，让农民得实惠。（王文艺  蒲天国）