论人民调解与行政调解、司法调解制度的衔接配合

三大调解的含义和作用

我国的调解制度主要有诉讼内调解和诉讼外调解两大类。诉讼内调解特指司法调解，诉讼外调解主要包括人民调解和行政调解。人民调解、行政调解、司法调解都是解决纠纷的重要方式，基本上都是适用“自愿原则”、“合法原则”、“查明事实、分清责任原则”，采用说服教育、宣传法律政策的方法，促使当事人互相谅解，达成和解协议，消除纷争。

人民调解的含义以及在司法行政工作中的作用

人民调解是指在人民调解委员会主持下进行的调解活动。人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性自治组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。我国《宪法》、《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》等法律法规明确规定了人民调解的性质和法律地位。人民调解具有基础性、民间性、群众性、社会性、长效性、灵活性等特点，在矛盾排查、预防、化解、控制方面有其独特功能，在解决社会矛盾纠纷，维护社会稳定中具有基础性地位。人民调解并非是以国家强制力为保障，而是群众自我管理、自我教育、自我约束性的民事行为，人民调解协议只具有民事合同的效力，而不具直接的强制执行力。

行政调解的含义以及在司法行政工作中的作用

行政调解是国家行政机关处理行政纠纷的一种方法。国家行政机关根据法律规定，对属于本机关职权管辖范围内的行政纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。行政调解同人民调解一样，属于诉讼外调解，行政调解的双方是平等的主体，所达成的协议同样不具有法律上的强制执行力。行政调解相比诉讼调解，虽然要遵循一定的程序，但是没有繁琐的诉讼程序，具有一定的灵活性，处理得当就可以及时化解矛盾。更富人性化，有利于节约社会成本，建立的政府公信力。

司法调解的含义以及在司法行政工作中的作用

司法调解亦称诉讼调解，是我国民事诉讼法规定的一项重要的诉讼制度，是当事人双方在人民法院法官的主持下，通过处分自己的权益来解决纠纷的一种重要方式。司法调解有比较完备的法律规定加以规范，具有人民调解、行政调解无法比拟的权威性，司法调解书与判决书有同等效力，自动履行程度高，对于化解矛盾、解决纠纷、促进社会和谐，具有其它方式无法替代的作用。司法调解更能体现当事人的平等地位，有利于体现司法公平、公开、透明的特点。司法调解是一种在公权力主导下对私权利的一种处分和让与，法官通过依法分别做双方当事人的思想工作，促使双方互谅互让，调解协议的内容可以超出诉讼请求范围，有利于促成当事人一并解决纠纷的相关事项，彻底化解矛盾，从而实现当事人利益最大化。

三大调解衔接配合的意义

人民调解、司法调解、行政调解三大调解有着本质的区别，各自有各自的调解领域，但是又存在各自的优点与不足。随着社会经济的发展、社会结构的变化和利益格局的调整，民间纠纷在形式和规模等方面也发生了很大变化，呈现出原因复杂、主体多元、规模扩大和调解难度大、易激化等特点，单一的部门、方式很难有效化解矛盾纠纷。建立三大调解衔接配合工作机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，及时把矛盾纠纷消除在内部、解决在萌芽状态，防止重大群体性事件、民转刑案件和集体赴京到省上访事件的产生；引导人民群众把调解作为解决矛盾纠纷的主要选择，努力实现人民调解成功率、民事诉讼调解率、行政诉讼案件协调结案率提高。因此，研究三大调解衔接配合，促进资源整合，实现优势互补，对构筑维护社会稳定防线，促进社会和谐具有十分重要的意义。

三大调解衔接配合应当注意的问题

对三大调解衔接配合机制的认识不够

建立和完善三大调解衔接配合机制，是构建多元化矛盾纠纷解决机制的重要内容和关键环节。目前，面对矛盾纠纷不断出现的新情况，对三大调解衔接配合机制的作用缺乏认识，对如何整合资源形成合力缺乏对策，对如何延伸、拓展缺乏深入研究，导致很难充分发挥三大调解衔接配合机制在化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会经济发展中的作用。

对三大调解衔接配合机制的建设滞后

村（居）调解组织建设得到了很好的加强，但企业、行业、区域性调解组织建设相对滞后，人民调解网络还需进一步完善。还需要按照有纠纷就有调解组织的原则，建立横向、纵向的立体网格化人民调解网络，加强在医患、物业、景区、合同、经营、征地补偿等领域的专业调委会建设，动员各方力量联合搭建调解平台，促使各方力量相互支持，形成合力，覆盖人民群众生活的方方面面。

对三大调解衔接配合机制的协作不足

目前，依然存在着矛盾纠纷调解主体资格界定不统一的情况，三大调解机构对于出现的矛盾纠纷习惯按照就近就简的原则在本单位职权范围内进行解决，或者就近移交其它司法机关进行处理。究其原因在于三大调解缺乏衔接配合，因各有规定，各有制度，各有职权，常出现“一事多管、一事无管”的情形。

人民调解、行政调解的法律效力不足

人民调解和行政调解从实质上讲属于平等的民事行为，其效力主要看当事人是否自觉履行，取决于当事人的信用，由于缺乏相应的制裁手段，在一定程度上影响了人民调解、行政调解在群众中的认同度和权威性，直接制约三大调解衔接配合机制实际效用的发挥。因此，人民调解、行政调解和司法调解在协议效力问题上的衔接配合，直接关系到多元化纠纷解决机制整体效能的发挥。

人民调解的能力和水平有待继续提高

目前，人民调解的组织网络建设取得了一定的成效，但是在各级组织机构中队伍素质、制度建设、物质保障等方面存在着各种差异。绝大多数基层人民调解员是由村（居）组织的人员兼职的，调解人员的素质参差不齐，其法律知识、政策业务水平高低不一，同时难以保证他们有足够的精力和时间了解社情民意、排查矛盾纠纷，及时有效地做好解纷工作，因而较难应对新时期民间纠纷形式、主体及内容日趋多样性、复杂性的情况。

三大调解衔接配合的建议

坚持原则

有法可依：人民调解、行政调解、司法调解三者必须依照有关法律法规的规定进行衔接配合，实现联动。既能发挥三者相结合的合力作用，又不违反法律、法规，使三种调解在各自的范围内更有效的运作，以避免违法调解、违法行政或行政不作为等情况的发生。

各尽其责：人民调解、行政调解、司法调解衔接配合，并不是将三种调解混为一谈、也不是将三种调解简单的结合，而是在各司其职、各负其责原则的基础上实现优势互补，实现对矛盾纠纷最大程度的化解。
相互配合：各相关职能部门必须相互支持、配合，以维护社会稳定、化解社会矛盾纠纷、构建和谐社会为己任，在工作中做到相互支持、相互配合，共同把化解矛盾纠纷工作做好。

规划长远：人民调解、行政调解、司法调解衔接配合，构建大调解工作机制不能只看眼前效益，必须坚持规划长远的原则，建立一套衔接配合的调解工作机制，并不断补充和完善，使此项工作可持续健康发展下去。

完善模式

严格界定纠纷性质。司法机关或其它行政机关在日常的接案或接待信访工作中遇到的民事、民间纠纷需移交人民调解委员会调解的，需按照相关法律法规对纠纷性质做出书面界定。对于确属司法机关或行政机关受理并调解的纠纷案件，不得移送给人民调解委员会调解。

严格制定处理流程。三大调解衔接配合工作必须制定严密的工作流程，并严格进行。工作流程：首先由受案单位按照相关规定对纠纷性质进行界定；其次在界定后，属于本单位的就地解决，属于移交的，按照属地或性质分类就近移交；最后办理单位在审查后进行调解并制作调解协议书。

严格确保协议效力。各单位凡经调解双方当事人自愿达成的协议，不违反法律、法规的强制性规定，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益的，不具有无效、可撤销或者变更法定事由的，应依法确认调解协议的法律效力。

严格执行各项制度。为使三大调解衔接配合工作机制规范、有序、深入持久的开展，要建立、健全、执行各项制度。

公示制度：将调解工作的相关工作制度，调解原则、调解程序、调解人员基本情况及当事人的权利、义务以及案件移送、接案、调解、结案的工作流程等相关内容实行公示，增强调解工作的公开性和透明度。

协作制度：对于已经进入调解程序的案件，各单位应积极配合，相互协调，可依据受案单位的需求给予最大限度的帮助、提供必要的支持，对调解结果予以充分的肯定，并相互帮助监督协议双方履行协议。

移送制度：受案单位按照相关规定审查案件性质，并进行处理或移送，符合移送条件的，被移送单位不得相互推诿，在案件调解结束后需函告移送单位案件办理结果。

回访制度：无论调解成功与否，各单位都应进行整理归档。调处成功的出具调解协议书；调处不成功的，调解人员应妥善做好当事人的稳定工作，告知并积极引导当事人走合法正当的途径解决纷争，对有可能出现上访倾向的案件，要派专人负责，密切关注当事人事态的发展，进行追踪劝访。

档案制度：各单位应做好案件受理、移送等工作登记，无论案件调解是否成功，均应按照相关要求实行一案一卷归档整理。对于移送案件，应该保存好受案登记、移交记录、受案办理回执函告等。

人民调解、行政调解、司法调解的衔接配合，涉及面广、交互繁多，在实施过程中难免出现不统一、不协调的情况出现，各级司法行政单位还需要努力构建三大调解衔接配合工作平台和工作格局，实现全方位预防和化解人民内部矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。我们在推进人民调解、行政调解、司法调解衔接配合的工作上，虽然做出了一些实践探索，取得了一些实践经验，但仍存在诸多问题需要共同思考、解决。