绵阳市推进政府购买公共服务的调查与建议

□  课题组成员  许登祥  罗   力  杜汶娟  邹晓艳  刘仲平

政府购买公共服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的公共服务等事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。党的十八大指出，要改进政府提供公共服务方式；十八届三中全会进一步强调，要推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买；新一届中央政府明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，并出台了相关指导意见。可见，推行政府购买公共服务，是政府承担公共服务的新模式，是深化社会治理改革和行政管理体制改革的制度创新，对于不断创新和完善公共服务供给模式，提高公共服务水平和效率，推动政府职能转变，加快建设服务型政府具有重要意义。

近年来，绵阳市加快推进政府职能转变，在部分领域开展了向社会力量购买服务的尝试，取得了积极的成效。今年7月，市委六届七次全会通过的《关于全面深化改革的决定》又提出新的要求：“积极推广政府向社会购买服务，加快形成社会组织承接政府职能转移和购买服务事项机制，鼓励社会力量兴办公益事业。”为绵阳进一步推行政府购买公共服务指明了目标任务和总体要求。如何积极有效推进政府购买服务工作，成为全面深化改革过程中亟待深入探索和思考的重要课题。为此，课题组深入市县两级财政、民政、工商等部门和部分社会组织，采取问卷调查、座谈交流、实地走访等形式，就绵阳市政府购买公共服务的情况进行了初步的调查，在梳理分析的基础上，提出了相关的思考和建议，力图为加快推进政府购买公共服务提供一定的参考。

一、绵阳推行政府购买公共服务的进展和特点

近年来，绵阳市立足实际，在社区治理、社会保障、政务服务等部分公共服务领域进行了政府购买服务的有益尝试，取得了一定的积极进展，为继续加快推进政府向社会购买服务工作，特别是形成相关工作机制积累了经验，打下了基础。

2013年初，北川中公未来社工服务中心《灾后社区融合与发展示范项目》申报中央财政支持社会组织参与社会服务项目取得成功，获得中央财政38万元的项目资金支持。该项目根据“5.12”大地震后北川县城整体异地重建，新县城居民融入社会难、融入城市难、寻求社会支持难、一体化发展难的实际，计划通过开展为期5年、分三个阶段的专业社工服务，帮助居民形成对于新北川的认同感与归属感，促进新县城社区建设与和谐发展，力争构建一个“多维参与、多元互助、邻合家睦、充满能量”的灾后重建新型社区。近两年来，该项目通过开展“合乐同心圆”系列服务，搭建起居民互助互乐平台；通过开展“合力加油站”系列服务，提升了社区居民的生存技能；通过开展“合心社区汇”系列服务，探索出社区之间融合发展模式。目前，该项目的服务重心已经向促进社区发展转移，将通过优化细致服务，促进居民互助，激发社区潜在能量，助力社区发展；通过促进社区组织的培养与发展，充分发挥社区社会组织的积极作用，整合社区各种资源，探索适合灾后新型社区发展的新机制和新模式。

2013年4月，江油市人力资源与社会保障局将“春雨工程”为期三年的培训任务，以政府购买服务的方式交给了江油市艺莲职业培训学校，计划培训合格者2000人左右。艺莲职业培训学校属于民办非企业单位，以开展美容美发技能培训为主体。从承接政府“春雨工程”培训任务以来，该已培训40岁以下农村青年1900多人，其中1000余人经第三方评估机构考试评估后，取得了初级培训合格证书。2014年，江油市财政为艺莲职业培训学校支付培训费用31万元。政府通过购买劳动技能培训，使一大批农村青年特别是困难群众有了一技之长，解决了他们生存和发展的后顾之忧。

2014年，绵阳涪城区启动了政府购买社会工作服务试点。以工区街道涪西社区社工站为主体，定向从绵阳师范学院法学与社会学院购买社会工作服务，服务内容包括关爱老人、助残志愿者、社工宣传等项目。试点的主要任务是探索政府购买社会工作服务的方式、程序及监督、评估、管理等办法，并建立社区、社工、社会组织“三社互动”和社工、志愿者“两工联动”机制及志愿者服务记录制度。未来，将通过社工站开展老年人探访及康乐服务，儿童健康成长服务等，并引导社区居民积极参与社会工作。

今年5月，绵阳市政府与浪潮集团举行绵阳政务云计算中心合作共建签约仪式。此次协议的签订，既标志着双方的合作迈入新征程，也标志着市政府向社会力量购买服务、建设政务云计算中心进入实质性运作阶段。这不但有利于绵阳整合行政资源、加强资金管理、提高信息安保能力，也有利于浪潮集团拓展发展空间，实现由信息技术服务向云计算服务模式的转型。根据协议，浪潮集团将通过云计算技术为我市电子政务应用提供统一的硬件设施、基础数据库、应用支撑平台和通用应用软件共享服务，满足政府开展电子政务的需求，全面提升我市电子政务服务能力。力争3年后，年度电子政务建设和运行成本降低30％以上，系统建设效率提高1倍以上，全市电子政务发展水平显著提升。

目前，绵阳市政府购买公共服务开始向更多的社会服务领域推进，并形成了自身的特点。一是将原来由政府直接举办的，为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，形成一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府公共服务方式。二是明确了政府购买服务的内容包括三部分：以社会公众为直接服务对象的公共服务，十八届三中全会决定中提出的事务性管理服务以及政府履行职责中所需的辅助性服务。三是按照竞争择优的方式选择承接主体，采取合同化管理，明确合同双方权利义务，充分体现政府购买服务的市场化特征。四是注重机构编制管理和扶持发展社会组织，不断培育和壮大政府购买服务的承接主体。绵阳政府购买公共服务的这些做法，为转变政府职能，规范政府购买公共服务行为，提高政府社会治理、公共服务的效能和水平，产生了积极的促进作用。

二、绵阳推行政府购买公共服务存在的主要问题

在调研过程中，课题组也感到，与经济社会快速发展和人民群众日益增长的公共服务需求相比，绵阳市政府购买公共服务还存在认识不足、领域不广、规模不大、质量效率不高和运行机制不完善等问题，仍面临不少困难和挑战，迫切需要政府进一步强化公共服务职能，创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。

1、政府认识不到位，政府职能转变进程缓慢。首先，政府购买服务是一种新型的公共服务供给方式和全面深化改革的制度创新，但目前政府对其重要性认识仍然不充分，导致绵阳政府购买公共服务推进缓慢。而毗邻的遂宁市2013年—2014年从培育扶持、加强培训、建立体系、包装项目、设立规范五个方面促进政府购买公共服务，并决定在 2015年内，凡是能够由政府购买的项目都将全面向社会力量开放。相比而言，绵阳市政府购买公共服务的推进力度和成效已落后国内、省内许多城市。其次，购买服务要变“政府配餐”为“百姓点菜”，但目前绵阳政府购买服务工作仍习惯于政府说了算，以文件的形式层层下达，不仅造成政府购买服务的信息不畅，也使有些购买服务项目流于形式。此外，政府认识不到位还表现在有些政府部门对其职责尚未进行细致梳理，对哪些属于公共服务，哪些公共服务应通过购买方式解决，尚未做出明晰界定。目前，全国包括四川省在内的许多省份、城市已经出台了政府向社会力量购买服务的实施意见、暂行办法、指导目录等文件，而绵阳市至今没有相应的指导性文件出台，十分不利于政府购买公共服务的全面推进。

2、政府购买服务的运行机制不完善，缺乏系统性和长远规划。首先，购买服务的范围不明确且购买领域不广。目前，政府购买服务尽管涉及领域较广，《四川省政府向社会力量购买服务指导目录》就确定了7大类共计267项政府向社会力量购买服务的内容。但绵阳政府购买服务仅局限在环卫绿化、公路养护、职业培训、社区建设等部分项目，文化、卫生等主导性公共领域购买的服务较少。同时对项目选择的原则、标准、条件都不统一，政府购买什么类型的服务项目、购买多少、怎么购买等都还存在着一定的随意性，缺乏完善的项目选择机制。其次，购买服务的招投标机制有待规范，公开、公正的招投标信息发布制度，严格的投标方资格审查制度以及招投标的方式、程序和评估规划都需要进一步完善。最后，有效的资金保障机制亟待建立。接受课题组调查的部门和社会组织普遍反映，绵阳政府购买服务的项目资金没有列入财政预算；政府购买服务的资金久拖不拨，有些资金是先拨到民政局，再由民政局配套，影响了服务项目的实施效率；政府各部门之间缺乏统一协调的意见和行动，对资金安排造成困难。

3、社会组织发展不平衡，政府购买服务领域竞争乏力。截止2013年底，绵阳全市依法在民政部门注册登记的社会组织已达2150个，其中，社会团体1314个，民办非企业单位836个；市本级社会组织393个，其中，社会团体271个，民办非企业单位122个。从总体上看，基本形成了与我市经济社会发展水平相适应，布局合理、功能基本到位、作用明显的社会组织发展体系。但与此同时也要看到，绵阳全市社会组织发展并不不平衡。有相当一部分独立社会组织发展缓慢，自身实力弱小，规模偏小，能力偏弱，对承接政府购买公共服务心有余而力不足，无法承担所有政府购买服务的内容。社会组织发育不成熟与能力不足，成为制约政府购买服务的重要因素。目前，积极推进政府购买服务无疑将为社会组织成长带来巨大机遇。如何抓住机遇，积极培育和扶持发展社会组织的健康发展，提高社会组织承接政府购买公共服务的信心和能力，对逐步推进政府向社会购买服务，加快形成社会组织承接政府职能转移和购买服务事项机制，已经显得十分迫切。

4、政府购买服务的监管制度不完善，绩效评估机制不健全。政府作为购买主体和出资者，虽向社会力量购买公共服务，但责任依然存在，既要对服务项目的实施过程进行监管，也要对对承接主体提供服务的数量、质量、服务对象满意度等进行绩效评价。目前，绵阳在实践中还缺乏一个专门机构对公共服务的质量和效果进行科学系统的监管与评估。财政部门对重点领域和重点项目政府购买服务资金使用的效益也缺乏进行监督检查和绩效评价的科学手段。服务对象和第三方在确定购买内容和绩效评价工作中的作用还未充分发挥，社会力量承接政府购买服务的信用体系和评估体系基本没有建立。由于公共服务项目具有非量化性、绩效滞后等特点，虽然购买服务合同内容涵盖了一些主要的、基本的方面，如合同对双方权责的规定，但往往表述不够明确，缺少具体的量化指标和规范的工作流程。

三、对绵阳市加快推进政府购买公共服务的建议

政府购买公共服务是全面深化改革、转变政府职能的必然要求。绵阳市加快推进政府购买公共服务，应全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神和市委六届七次全会精神，加快转变政府职能，推进政事分开和政社分开，改革创新公共服务提供机制和方式，满足人民群众日益增长的公共服务需求。力争在未来几年内建立比较完善的政府购买公共服务制度，形成与绵阳经济社会发展水平相适应、公平、优质、高效的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。

1、转变政府治理理念，进一步强化公共服务职能。确立治理理念，实现“传统管理思维”向“现代治理逻辑”转变。将部分公共服务从“直接举办、直接提供”转为“购买服务、监督质量”，充分发挥财政资金使用效益，切实降低行政成本，进一步提高公共服务水平和效率。为有效解决一些领域公共服务缺位、规模不足、质量不高、发展不平衡、专业性不强等问题，必须进一步强化政府公共服务职能，通过创新公共服务供给模式，整合利用社会资源，构建多层次、多方式的公共服务供给体系。在新型公共服务体系中，要理顺政府与社会的职能关系，将社会力量置于重要合作伙伴位置，发挥政府与社会力量各自功能优势，相互弥补，相得益彰，形成多元公共服务供给格局。购买服务并不意味着责任的转移，提供服务的责任仍属公共部门。政府作为出资者，应站在公共利益角度，明晰服务项目的要求、期限及效果，对合同进行全程监控，防止低效率和欺诈行为。

2、健全政府购买服务运行机制，促进购买服务化、常态化。加快推进政府向社会力量购买公共服务，当务之急是要解决“购买什么、如何购买”的问题。一方面，应根据绵阳经济社会发展实际和人民群众对公共服务的现实需求，在充分听取社会各界意见基础上，尽快出台绵阳市政府购买公共服务的实施意见或暂行办法，定期公布政府向社会力量购买服务的指导性目录，明确政府购买的服务种类、性质和内容，并根据经济社会发展水平和公共服务需求及时进行动态调整。另一方面，按照公开、公平、公正原则，及时、充分向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息，积极发展公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等以竞争性购买为主的多元化公共服务购买模式。规范政府购买服务招投标，设定招投标资质门槛，畅通信息发布渠道，强化惩处问责机制，不断推动购买程序规范化、常态化。
3、大力扶持社会组织发展，营造公平竞争的市场环境。政府要加大对社会组织的扶持力度，这是解决公共服务“向谁购买”的重要保障。要加快推进社会组织去行政化和去垄断化改革，推行“一业多会”。扩大社会组织直接登记范围，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，不断激发社会组织活力。要加大对社会组织的政策扶持和分类指导，优化社会组织健康有序发展和积极发挥作用的社会环境，培育和壮大政府购买服务的承接主体。要积极转变观念，重新审视社会组织在社会管理中的角色定位，降低社会组织注册门槛，通过提供资金支持或者税收减免等方式鼓励其发展。要进一步放开公共服务市场准入，引入多元主体，鼓励社会资本进入竞争性公共服务生产领域，拓宽社会组织参与公共事务管理的有效途径。在社会组织人才队伍建设方面，要大力开展对社会组织专职工作人员的教育培训，引导社会组织重视和加强人力资源开发。

4、建立监督评估机制，为政府购买服务提供制度保障。建立完善的监督管理机制，是解决“谁来监督”购买服务的有效保障。要及时公布政府购买服务指导性目录、年度计划和绩效评价结果等信息，主动接受社会监督，建立健全由独立的第三方监督机构、社会公众和媒体的监督、专家监督所构成的多元化的外部监督机制。在内部监督方面，要研究制定政府购买服务的相关与财务管理办法，研究细化和完善政府采购有关规定，拟定将购买服务纳入政府采购的具体条件、程序和监督管理办法以及与部门预算管理的相关政策、制度衔接问题，确保政府购买服务资金的制度化安排和规范化运行。同时，严格绩效评价机制，是解决“如何考核评估”政府向社会力量购买服务的重要措施。要按照竞争择优原则选择承接政府购买服务的社会力量，研究制定有利于承接主体多元化的政府购买服务政策，建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价，建立优胜劣汰的奖惩机制，确保群众享受到丰富、优质、高效的公共服务。

5、加大资金投入力度，完善政府购买服务的扶持政策。进一步加大财政投入，发挥财政资金的保障和引导作用。推动各级政府在公共财政预算中增加对购买公共服务的预算，使之向规范化、制度化方向发展。设立公共财政支持社会组织的专项财政预算，严格政府购买服务资金管理，在既有预算中统筹安排，以事定费，规范透明，强化审计，把有限的资金用到群众最需要的地方，用到刀刃上。在购买服务方面，除了以政府财政资金支持为主之外，还应探索多元化筹集资金渠道，努力加大社会公共服务方面的投入，保障购买公共服务的长期可持续发展。政府购买公共服务机构的基本建设、机构运转、人员经费和基本程序保障经费，纳入同级财政公共预算安排并建立动态保障机制。如：对社会力量举办的养老机构免费接收供养城镇“三无”人员和农村“五保”供养对象的，通过政府购买服务的方式，对供养对象的基本生活保障经费按政策标准给予足额安排，并可对这类养老机构完善设施设备等给予补助。 同时，认真落实并完善政府购买公共服务的各项扶持政策。要认真落实中央、省、市现有法规政策，并根据政府购买公共服务实施过程中出现的问题，完善相关政策措施，及时出台新的支持政策，加强对政府购买公共服务的扶持。对符合政府购买公共服务项目贷款，财政部门可通过贷款贴息方式予以支持，金融机构要加大对政府购买公共服务的信贷支持力度，税务部门要研究完善支持政府购买服务的税收优惠政策，从而为政府购买公共服务提供强有力的政策支撑。