新形势下预算执行审计的对策研究

□  安县审计局   魏   然

预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职能，也是国家审计的永恒主题。十几年来，各级审计机关在预算执行审计工作中积累了很多经验，也在规范财政预算管理、维护经济秩序、推动财政改革等方面发挥了积极作用。随着公共财政框架的建立和财政改革的深入，特别是修订后的审计法、人大监督法的先后出台，预算执行审计面临新的形势和更高的要求。因此，如何适应新形势的要求，全面提升预算执行审计的水平，已成为审计人员亟待研究的课题。

一、 预算执行审计面临的新形势

（一）相关法律新规定对预算执行审计提出了新要求

党的十八大会议提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，将全部政府收支都纳入规范化管理，并对所有纳入预算的资金按照预算管理制度进行严格管理。修订后的人大监督法明确了常委会对决算草案和预算执行情况报告审查的重点内容。这些新变化将直接影响预算执行审计的范围、内容、重点和方法。修订后的审计法对审计工作报告的内容进行了规范，要求我们必须紧紧围绕预算执行的情况来向人大报告审计结果，而不能把预算执行审计工作报告变成包罗万象的一般性审计工作报告。同时审计法和人大监督法对加大落实审计工作报告审议意见和决议的力度做出了规定，表明人大和政府更加关注预算执行审计的效果，期望通过这项工作更好地促进提高财政预算管理水平。为满足人大的要求，预算执行审计工作报告不仅仅要反映预算执行审计中存在的主要问题，还要回答预算执行的总体情况如何，并对此进行评价。

（二）各项财政改革措施对预算执行审计提出了新目标

近几年，为了建立和完善公共财政体制，国家先后出台了税费改革、转移支付制度改革、分税制调整和财政支出管理改革等多项措施。部门预算制度的实施促使预算编制逐步科学化，国库集中收付制度从账户源头规范预算单位行为，政府采购制度对政府采购行为各环节进行了规范，非税收入改革明确了非税收入的定义、范围、收缴流程和核算方法，财政收支分类改革使收支科目能清晰反映政府支出的方向和用途。这些财政改革措施在进一步规范财政管理行为的同时，也改变了财政资金的核算、分配和管理的流程和模式。与之相适应，预算执行审计也必须在审计思路、内容重点、方式方法上做出相应的调整。

（三） 公众民主法制意识的增强对预算执行审计提出了新期望

随着我国民主和法制进程的推进，人民群众的民主意识大大增强，对社会事务的参与度和关注度也大大提高。特别是随着“审计风暴”的越刮越猛，社会各界对预算执行审计的关注度和期望值也越来越高。老百姓关心审计部门查出多少违法违规问题，是否将所有违法违规问题都查出来，是否将所有贪污受贿的“蛀虫”都揪出来，审计是否能做到公平公正；媒体热衷于披露审计发现的热点焦点问题，抓住敏感问题做文章。另一方面，随着法制进程的推进，政府和各部门逐步实行政务公开，对行政工作的相关政策和结果向社会公众公开。因此，作为审计工作的“重头戏”，预算执行审计必须坚持客观公正的原则，以过硬的工作质量和结果，接受社会和公众的评阅。

二、预算执行审计存在局限性的原因分析

一是审计体制影响了审计的独立性。我国现行的审计体制是行政型模式。各级审计机关是本级政府的一个组成部门。预算执行审计是审计机关作为执行机关体系的一个部门去监督执行机关本身，其独立性必然受到影响。从实践来看，也确实存在因为独立性不够而制约预算执行审计工作的现象。审计报告必须先报政府批准后才向人大提交，一些涉及政府自身的问题往往在向人大的报告中难以得到反映。特别是当政府的某些行政、经济活动有悖于法律、法规，或者发生地方利益、部门利益冲突时，审计机关只能建议，难以处理，更难向社会公开。随着审计工作的开展，被审计单位也开始采取各种应对审计的措施，将部门行为“政府化”，如对审计查出的问题，搬出模棱两可或打擦边球的“依据”使审计查处和定性愈来愈困难，处理及纠正措施难到位。

二是预算执行审计立法滞后。目前，我国预算法、审计法等法律法规虽然对在国家预算管理中实行审计监督做出了规定，但对于审计监督在国家预算管理中的地位、作用和职责等规定仍然不是十分明确。如预算法规定政府审计部门对本级预算执行和决算进行监督，即把审计监督作为预算执行的一个外部制衡机制提出来，没有将审计监督真正纳入到国家预算管理体系中。对预算编制科学性、合理性的分析、审查难以深入，有些问题年年审、年年都存在，比如预算编制不细化、预算调整过大、批复预算不及时、预算执行率不高等，削弱了预算执行审计的地位，影响预算执行审计的效果。并且法律没有赋予审计机关对预算执行审计中发现问题实行处罚的权利，难以体现审计机关在国家预算管理中的重要作用。这些法律法规的不完善，从根源上弱化了审计监督在国家预算管理中应有的地位及其作用的发挥。

三是预算执行审计规范性制度建设滞后于审计实践。随着公共财政框架的逐步建立，各项财政改革陆续出台，财政核算、管理体制和业务流程都发生了深刻的变化。预算执行审计需要在法律法规和审计规范的制定上加快步伐跟进。例如绩效审计，目前与绩效审计有关的审计准则、评价指标体系、审计工作规范尚未建立。再如计算机审计，目前审计依据只有国务院办公厅在2001年颁布的《关于利用计算机信息系统开展审计工作有关问题的通知》，在审计机关信息系统与被审单位信息系统的连接方式、网络远程审计和实时审计方式下审计程序的规定等方面仍存在法律法规上的空白。

四是审计系统内部的综合素质跟不上新形势的变化。

1.审计人员结构不科学。当前各级党委、政府对审计工作高度重视，预算执行审计的工作量大、涉及面广、政策性强，审计机关缺乏经验丰富的复合型人才，人才难以走出去也很难引进来，审计资源与承担的任务强度不匹配，时间紧、任务重、人手少的情况非常突出； 2．审计思路还需进一步调整。对预算执行结果的事后监督缺乏宏观性和前瞻性，没有完全做到对预算从编制、批复、调整、执行、效益全过程的监督； 3.审计重点还不够突出。预算执行审计内容太宽，目前的审计结果能够全面反映预算执行的总体情况，但缺乏亮点，难以抓住一条线索查深、查透； 4.审计手段还有待拓展。审计系统上下的沟通、交流不够，审计系统与财政、税务等相关业务部门的联系仅限于审计期间，无法及时掌握部门最新的政策信息； 5.审计方法还有待改进，长期以来，预算执行审计采用的技术方法还停留在传统的财政财务收支审计层面，尤其是财政大平台等信息系统启用后，计算机审计的运用还不够广泛，有限的审计手段增加了审计风险； 6.审计成果的转化利用还有待加强，预算执行审计向政府作审计结果报告之外，对管理方面的宏观性、建设性的意见、建议较少。

三、新形势下深化预算执行审计的对策措施

在具体对策上，我们认为，要从以下四个方面入手，全面提升预算执行审计的层次和水平。

（一）适应改革要求，实行财政资金全过程监督

预算执行审计要逐步实现从单一的事后审计转为事前、事中和事后审计相结合，实现对财政资金运动的全过程监督。一是向前延伸至预算编制。检查预算编制依据是否充分，编制程序是否合规，审批手续是否完备；预算标准和定额的制定的依据是否充分、合理；预算单位编报有无虚报、高估和漏报等情况。二是向后延伸至使用财政资金的最终主体或者说是财政资金流向的最终目的地。重点检查财政转移支付资金和各项专项资金，是否存在挤占挪用、贪污浪费以及用虚假项目套取财政资金、低效益无效益等问题；加强公共投资建设项目审计，促进投资决策科学规范化，减少投资决策失误导致损失浪费，以节省工程成本；加强公共部门行政管理成本审计，要抓住与行政成本有关的人、财、物进行监督，综合评价其经济性、效益性，遏制行政成本的过度膨胀。

（二）合理确定审计内容，突出审计重点

预算执行审计要想取得好的效果，必须立足于为政府科学理财服务，为人大加强预算监督服务，为人民群众利益服务。在审计内容和重点的确立上，必须做到“四个围绕、四个加强”：一是围绕党委和政府的中心工作，加强对重大财经政策措施的贯彻落实情况审计，为充分发挥政策措施的效应和强化宏观调控服务。二是围绕预算的批复、分配、调整以及资金的管理和使用等重点环节，加强对预算管理和财政收支的内部控制情况审计，为人大常委会对预算执行的监督服务，力争在审计工作报告中清晰地回答“本级人民代表大会关于批准预算的决议执行情况”究竟如何。三是围绕预算安排的重点支出，加强对重点财政专项资金支出和重大投资项目的绩效情况的审计和审计调查，为提高财政资金的使用效益服务。四是围绕服务民生，加强对经济和社会发展中的热点、群众关注的焦点、改革进程中的难点的审计，为保障人民群众切身利益，促进经济社会协调、持续发展服务。

（三）优化审计组织管理，发挥审计整体效应

多年来的审计实践表明，预算执行审计是一项统揽全局的系统工程，必须形成一个既明确分工、又相互配合的审计组织体系，必须坚持统一领导、集中管理、整体筹划、分类实施的基本原则。一是加强组织领导，增强审计合力。建立强有力的组织领导体系。要建立预算执行审计工作领导小组、预算执行审计工作领导小组办公室和各业务股室三级组织管理体系。二是整合审计资源，实行一体化审计，树立全局观念和一盘棋的思想，加强审计机关内部各专业机构的配合和上下内外的协调。三是注重利用外部审计资源，包括聘请社会审计人员和有关专家，利用被审计单位内部审计机构的资源和审计结果等。四是加强信息共享，建立审计资料库。各审计小组在审计过程中和审计结束后应及时交流沟通审计获得的信息，并录入审计资料库，以供来年制定审计计划和审计方案时查阅。

（四）改进审计技术和方法，提高审计效率

作为审计工作重中之重的预算执行审计工作，要提高工作效率，关键就是要改进审计方法，包括改进审计工作方法和改进审计技术方法两个方面。一是加强审计计划工作。提前谋划，从实际出发安排审计项目。要围绕确定下年预算执行审计的重点，提前走访人大财经委、发改委、财政、地税及其他相关部门，了解当年本级收入来源构成，分析当年本级支出的结构，掌握重点支出和重点资金投向，并主动向人大和政府领导汇报，听取和了解领导关注的重点，为制定审计计划做好基础工作。二是增强宏观意识和综合分析力度。树立政治意识和大局意识，对发现的问题不能简单机械地套用现行法规，特别是对一些改革过程中出现的新情况、新问题，要从是否有利于落实科学发展观，有利于国家宏观经济决策的实施，有利于经济的发展和人民生活水平的提高出发来进行分析和判断。深入分析问题产生的原因，透过现象看本质，从完善机制和体制上提出建设性的意见和建议。三是要注重与被审计单位的沟通。在审计的全过程都要保持与被审计单位各层次人员的沟通交流，发现问题要及时听取多方面的意见，全面了解事情的来龙去脉，为做出正确的审计结论和处理处罚意见打好基础。四是全面推行计算机辅助审计。预算执行审计的对象——财税部门正在建设的金财工程、金税工程和金关工程给审计人员带来了巨大挑战。审计机关应以此为契机，研究以网络为基础的计算机辅助审计手段，充分利用现代化信息手段，尝试联网审计、远程审计，变事后审计为适时监控，提高审计效率，节约审计成本，增强审计监督的威慑力。

总之，预算执行审计工作作为审计机关的一项法定工作，是国家审计的永恒主题。面对新形势和新要求，审计机关和审计人员必须与时俱进，开拓创新，不断提升审计工作水平，为促进经济又好又快发展，促进社会和谐发展发挥更大的作用。