“人口城镇化”应先行

城镇化的推进牵涉到一系列政策突破，这些改革内容的推进上，孰先孰后、孰急孰缓的次序安排很重要。考虑到过往城镇化过程中存在的“要地不要人”弊端，下一步的基本路径应该在城乡多方面改革“互动”的同时，优先推进与“人口城镇化”相关的改革，尤其是户籍制度改革，加快农民的市民化进程，避免城镇化演变成单纯的城市土地版图扩张。

中国改革发端于农村，并推动了工业化和城镇化，为中国经济增长创造了巨大的“人口红利”。

如今，农村劳动力大规模转移的边际效应递减，并且在农村和城市同时遭遇制度瓶颈，一方面农民很大程度上仍然被束缚在土地上，另一方面农民工又因为城乡二元户籍制度而难以真正融入城市。

当前户籍制度改革稳妥有余、积极不足，中小城市放开落户条件对劳动力的吸引力有限，而大城市对于外来人口的就业、住房、教育等仍然设置层层藩篱。如果不将那些“漂”在城市的农民工也计算在内，中国“超过50%的城镇化率”将下降约15个百分点。

有专家认为，在劳动力结构性短缺和经济增速放缓的背景下，通过户籍制度改革，有助于消除劳动力流动的体制性障碍，劳动力供给可以得到改善，生产率可以进一步提高，最终达到提高潜在增长率的效果。

当然，优先推进“人口城镇化”，并非认为土地城镇化不重要，而是要在真正推进“人口城镇化”的基础上，再考虑“土地城镇化”。这样才能避免打着城镇化和土地制度改革的旗号，使农民面临失去土地的危险。对于农村土地制度的改革创新，近年来各地已有不少尝试，比如广东、安徽等地的土地股份合作，成都、重庆的“地票”交易等。这些试点大多是朝着“做实”土地财产权的方向努力，使得土地和农民之间的关系更为紧密而不是割裂。

遵循先“人口”后“土地”的路径，下一步改革还有很重要的一点是明确政府的边界，改变地方政府主导的“要地不要人”城镇化模式，推动农民自主城镇化。政府主要解决城镇化过程中市场失灵的问题，建设基础设施、提供公共服务、培养人才，并做好土地用途规划和管制，至于土地如何流转等问题，则应该发挥市场配置资源的基础性作用。