我国农村集体土地制度改革和乡村振兴的几点思考

课题组成员   刘宏扬  胡建  蒲克林  许登祥

党的十九大提出实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化。这是我国城乡发展思路的重大战略性转变，是贯彻新发展理念的重要一环，是我们党“三农”工作一系列方针政策的继承和发展，顺应了亿万农民的期盼，意义重大，影响深远。而深化农村集体土地制度改革是实施乡村振兴战略的关键一环，是促进农业农村现代化的重要支撑。本文从历史、现状、前景三个方面着手，对于我国农村集体土地制度演变对乡村振兴带来的影响进行了思考和分析，以期起到一定的理论支持和风险预估作用。

一、我国农村集体土地制度的历史演变
众所周知，我国是一个有着几千年历史的农业大国。土地是农业的命脉，从封建时期开始，地主阶级和农民阶级就与土地纠葛不休，历来的农民起义总是难以与“均田地”三字割裂开来，直到近代的民主革命时期，“平均地权”仍是重要的革命纲领之一。
十月革命一声炮响，给我们送来了不仅是马列主义，还有马列关于土地集体化、国有化的思想。然而，从苏联到我国以及所有其他社会主义国家，农业合作化运动无一不以失败告终。土地合作化、国有化思想的实践存在诸多马克思、恩格斯、列宁等人没有想到或想错了的问题，这和对资本主义农业的批判有着直接的关系。
恩格斯过分强调农业生产的社会性和计划性，而忽视了农业的集体生产方式所引发的劳动的激励问题。在集体劳动条件下，还存在高管理和高监督成本的问题。农业的集体劳动就需要支付相应的管理和监督成本。不幸的是，这些问题在我国的人民公社时期得以充分的表现，导致人民公社成为一种低效率的农业生产组织形式，而低效率导致农民普遍贫困，这一现象一直持续到1978年党的十一届三中全会以前。

二、我国农村集体土地制度的现状
1978年12月，安徽省小岗村的农民为生活所迫自发开始了改革，这就是后来推广到全国的家庭联产承包责任制，其核心就是以农户为单位获得土地的使用权，这对调动当时被人民公社压抑的广大农民的劳动生产积极性来说，发挥了巨大作用。随着粮食生产统购统销体制的终结，家庭联产承包责任制就演变成基于土地集体所有制的农户自主经营，也就是现在的农户经营模式。
我国的农业制度在一次不成功的改革试验后，又退化成了小农经济。因为要把一个村的全部土地按每户人口分配，每个农户只能分配到少量的土地。不仅如此，由于一个村的土地的质量有差别，为了每个农户按人口分配到相同质量的土地，就只能把相同质量的土地按每户人口分配，结果导致严重的土地碎化。虽然我们在社会主义工业大发展的前提下实现了温饱、实现了小康，但是我们却在社会主义农村土地制度上停滞不前，这个问题严重制约了农村生产力的进一步解放，已成为乡村振兴战略的最大绊脚石。
在当前的集体土地制度框架下，为了解放农村生产力，振兴乡村经济。资源变资产，资金变股金，农民变股东的“三变”模式正在各地进行探索和尝试，例如四川省金堂县大力推广新型合作社模式发展养殖、种植业，集体建设用地作价入股公司，打造乡村旅游设施统一经营，盘活闲置农房发展农家乐、农家旅社、手工作坊、私家认养点、休闲度假村、农耕体验区、传统工艺观览等庭院经济；阆中市坚持“农旅结合、产景一体”战略，扩大花卉苗木生产规模，大力发展农耕体验、生态观光、乡村旅游等休闲项目，打造了张飞牛肉等知名农业品牌，促进了农村经济快速发展。这些都是充分利用自然资源、人文资源发展农村旅游经济的成功案例。但并不具有全面推广的普遍性，农村发展旅游业并不是乡村振兴包治百病的灵丹妙药。一是农旅经济具有较大局限性。即全国经济形势向好的时候，也是旅游业的旺季，一但经济出现不景气，旅游市场也面临萧条。农村旅游只能“锦上添花”，不能“雪中送炭”。二是农旅市场渐趋饱和。任何市场都有一个容量，当地政府如果被一些地方发展农旅的成功冲昏了头脑，不能科学评估本地旅游环境优劣势就仓促上马乡村旅游项目，将只会带来资源的浪费和环境的破坏。三是带偏了农村的根本任务。农村的根本任务不是发展旅游、发展经济，而是保证国家粮食安全、保证全国人民有饭吃。作为现存最大的社会主义国家，必须有高度的警觉性和紧迫感，我们任何时候都不能将粮食这一命脉交托给风云难测的国际市场。
因此，农村集体土地制度改革需求仍然现实而迫切。
三、当前我国农村集体土地制度改革的精神实质及对乡村振兴的意义
党的十九大提出，完善承包地“三权分置”制度，保持土地承包关系稳定并长久不变。这归结起来就是要在巩固农村基本经营制度的基础上解决农村土地产权配置科学化问题。通过承包地“三权分置”改革，激活土地经营权的诸多权能，从而促进农村集体和农户所拥有的各项土地财产权有效实现。可以说，承包地“三权分置”改革是农村土地制度改革走向深化的直接体现，构成实现乡村振兴的动力和活力源泉。

农村土地“三权分置”即“落实所有权、稳定承包权、放活经营权”，此项改革的推动就是要将过去农村土地集体所有权与承包经营权 “两权分离”的产权配置格局调整转变为 “三权分置”，独立物权的产权主体不发生变化，但经营主体却实现了平面位移。
从实际效果上来讲，经营权的放开使得农村集体土地的碎片化格局被打破，为大规模、高效率、集中化的农业生产提供了实现路径，同时承包权的稳定保障了原本农户的经济利益不受冲击，所有权的不变确保了社会主义集体土地的根本性质不受影响。应该说，中国在社会主义农村集体土地制度上开辟了一条前景明朗的伟大道路，从根本上解决了乡村振兴的制度约束和理论难题，为所有社会主义国家发展农村提供了一个新的、更好的思路。

首先，乡村振兴是农村“产业”的振兴。产业兴旺的前提是作为生产资料和生产要素双重身份的土地供给及时、充足、通畅。因此，需要做足做活农村宅基地、集体经营性建设用地、农用地等“三块地”的改革，把保障农民土地权益放在首位。其次，乡村振兴是农村“人气”的提振。随着城镇化、工业化的迅猛发展，农村大量劳动力向城市转移，在一些地方出现了农村“空心化”、集体经济“空壳化”问题，城乡差距拉大。因此，提升农村人气是实现乡村振兴的重要条件。十九大报告中提出 “保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，为提振乡村人气支出了关键性的一招。因为稳定的农村土地承包关系能够保证外出务工农民最底线的生存基础，同时也保障了进城农民返乡的自由与基于身份而取得的土地财产权福利，这为农民返乡创业和组团发展农业生产铺垫了条件。同时，也意味着当前的制度设计中并不鼓励土地承包权与经营权一体运行的零碎化经营方式，而是要通过权利分置鼓励承包农户让渡手中的土地经营权，从而为农业适度规模经营创设条件。再次，乡村振兴还是农村“环境”的改善。乡村振兴离不了乡村环境，不仅对农村基础设施条件提出了更高要求，也对农村发展方式生态化提出了严格标准，这对“放活”后的农村土地利用行为将起到积极的规范作用。在一些地方，农村土地流转实践中，掠夺性开发、粗暴性利用的行为有抬头趋势，农村环境的改善和农业可持续发展模式的推行迫在眉睫。在鼓励“放活经营权”的同时，如何限制产业资本下乡经营的非生态化方式、改善以土地为依托的农村发展环境，就成为当前和今后一个时期的重要课题。承包地“三权分置”改革之“新”，一是将农村土地所有权落到实处。二是实现了农村土地产权配置格局的科学调整。

四、农村集体土地制度改革中需要高度重视的几个问题

可以预见，我国农村集体土地制度“三权分置”改革，必将造就一批规模化、专业化、现代化的农业经济实体，同时对当前土地撂荒、劳动力流失的农村注入新的活力，极大提升农村土地利用水平，促进乡村振兴。同时我们也需要对改革可能带来的影响进行全面的评估和思考，尤其是几个值得关注和警惕的问题。一是农村剩余劳动力带来的问题。大量年轻一代的农民抛弃土地去往城镇工作，又难以及时转移到城镇，部分农户可能因担心难以在城镇获得适当的就业机会而继续留在农村务农，这也一定程度上限制了土地流转；二是可能导致土地经营的短期行为。因为土地流转的只是在承包剩余期内的土地经营权，经营时间有限，就必然强化土地经营的短期行为，不利于农村土地利用、保护的可持续发展；三是可能带来较高的土地流转成本。假设一户农户要实现一定规模的土地经营，就需不断重复谈判。如此，可能导致土地流转的高成本难以避免；四是改革可能带来的诸多法律问题。例如农民能否以集体土地经营权入股成立股份公司进行管理，该股份公司破产后资产如何处置，集体土地经营权可否在银行作为一种抵押资产，集体土地经营权是否会成为资本炒作的工具，等等。

五、未来改革方向之展望

随着我国国力的增强和国际地位的提高，我们对于自身文化、历史、制度的自信心也逐步增强，进一步改革、深化改革的认知慢慢成为社会共识。农村集体土地制度改革虽然走出了“三权分置”的第一步，然而相比较而言，其局限性依然较为明显。一是城乡二元矛盾尚未解决。众所周知，我国国有土地所有制与集体土地所有制、城镇户口与农村户口的矛盾由来已久。简单的讲，在土地的方面“同地不同价”，在人的方面“同人不同命”，既阻碍了失地农民分享城市化成果，又使得农民难以获得均等化的基本公共服务。由此，我国提出了城乡一体化建设的思路。二是新的问题已经出现。从社会主义国家如前苏联和我国的集体土地制度实践的历史经验来看，集体化并不是发展农业好的制度安排。同样，私有化也不是。俄罗斯独立以后一系列土地私有化改革也并没有取得理想的效果，俄罗斯农业生产效率依然低下，增长率一直在较低水平，粮食单位面积产量与欧美国家仍有较大差距。在发达国家中，英国的全部土地也归英王（国家的代表）所有，并不影响其使用权的流转，政府通过规划调控以及强制征地法案牢牢把控土地流转，保证了较高的土地利用效率。可见打破二元体制，废除集体土地所有制，全部土地实行国有化，国家通过规划控制土地使用权流转是一条可以解决我们面临的部分问题的道路。当然，在此过程中，如何确保农民的土地权益和利益补偿是重中之重。