土地整理投入合理性浅议

一、引言

提起整理土地，郑国渠（前237年）不能告诉你那里才是它久远的起点，它造就宏大壮观的都江堰（前256年）、大运河（前486年）在一千多年后的今天仍然向你展示其勃勃生机，它雕刻出的红旗渠、大寨田等宏大工程，随着时间的推移逾显出更多的精致与美丽。

不论是刀耕火种、还是犁锄耙耱，不论是放弃耧车、秧马、瓠种器，还是采用飞机播种，不论是放弃镰、镢、溜筛、簸箕，还是采用机械收储，农业的发展与变迁，都体现了人们对耕地的永无止境的重新刻画，其中蕴涵着人们对提升土地产出效益的永恒期盼。

借助自然力量，放火烧荒，解决能种的问题，把原野变成耕地；借助简单工具，降坡开渠，解决好种的问题，附带发展种植、养殖等多种产业，把耕地变成农场；建棚盖网箱式园地，立体化、观赏式种植，把耕地变成作坊；借助科技进步，把控温度、湿度、光照、土壤构成，辅以种子培育改良，把耕地变成工厂。

这些都是社会生产力水平发展的不同阶段对土地所作的不同形式的投入。

对耕地的投入主旨是为了更好地产出（有时也会因国家需要而赋予其交通、防卫、抗灾等其他更多使命），只有科学合理的投入，才会有预期的产出效果。否则，其投入将成为低效、无效或是负效的行为。
现代条件下向耕地的投入，已经远不是付一炬之功便成万顷良田的远古时代，也不是仅仅依靠汗水去决堤筑坝的农耕时代，在这一领域里的理念和实施能力，已经是国家经济、科技，乃至囊括民众素养在内的综合实力的展现。

对于当前所进行的整理土地的投入现状，需要在一个新的高度上去再思考、再探索、再总结，使其定位更加准确，投入趋近合理，使人们的产出预期成为可能。

二、对整理土地的投入现状分析

全国几十万国土资源管理人员引导着13亿人坚守18亿亩耕地红线，这是对耕地在数量上的界限，通过利用现代手段对土地的整理，新增耕地，换取建设用地，这是部分耕地用途的改变。同时，对耕地利用效益现状必须提升、必须改变提出了急迫的现实要求。现行的土地整理，提出山、水、田、林、路、村综合治理，提出项目区的各级政府与村、社、民共同参与管理，提出涉农的水利、交通、林业、国土、农机、乡镇建设、规划等部门及农户共同投入，协同打造新农村。如此多的投入主体，如此多的土地整理付加功能是乎冲淡了主题，模糊了立意。有以下六个现实问题需要分析探讨。

目标。土地整理所确定的目标是现实耕地新增。耕地新增的主要来源是以下几个方面：一是未利用地的开发，建国后至80年代左右，大量的开荒使许多荒坡、草原、林地、浅滩、湖泊都已经变成了耕地，这些就是现在退耕还林、退耕还湖的起因，可以利用而又未利用的后备耕地资源极其稀少。二是宅基地复耕，新建村民聚居地，减少农户居住及交通用地，这是又一耕地新增的来源，但有大量的农户因新建设房屋，旧宅基地上的旧房不严格按照建新拆旧，大量旧宅基地未能拆除复耕，也没有得到有效利用，使得一些地方耕地不但没有增加，反而减少。三是废弃工矿地的利用，这里有几种情况，因为国家的工业布局调整，工业企业搬迁，遗留废弃厂区场地，还有的因为采矿，遗留下来的植被破坏，耕作层土壤被移除，仅存的砾粒污尘，很难找到适宜土壤再次培肥，并且已经没有了种植所需要的水系管网，这些土地要复耕非常困难。四是田块地块小并大，降低田坎系数，这是一个耕地增加的另一途径，田埂系数的降低，所增耕地十分有限。由于包产到户的时候，为了把肥沃地与贫瘠地平均分给农户，所以，原本面积较大的土地被分割得支离破碎，现在提出小并大，涉及到承包权属整合，细微的利益调整，所涉及到农村的家家户户，工作量之大超出想象。五是土地使用者已经发生很大变化，许多地方农业的机械化程度低，投入产出比不对称，大量农村劳力外出打工，从事非农产业，致使一些依靠体能在土地上换取农产品的地方，出现大量土地抛荒。整理土地的目标应该立足于耕地增量还是提升产能，需要认真考察衡量。

主体。土地整理投入主体多元化。一是各级政府根据国家的政策规定，在财力许可的范围内，由不同的部门对土地基础设施的各种投入，因各政府部门的工作侧重点不同，效果取向也不相同。如国土方面的重点是增加耕地面积，水利方面是侧重完善水系建设，林业部门是绿化，农业部门是土壤改良和宜耕改善，交通部门是道路配套。如此多的部门向土地投入，必然会产生的许多结合部、视觉差，由于投入取向的差异，都会使本来应有的投入效果大大降低。二是涉农企业的投入，涉农企业主要是生产高附加值的农产品，主要集中在无污染的高投入生态化种植与养殖，高端瓜果菜蔬，养生保健食品的种植与繁育，生产植物类的工业原材料等。如花卉、香料、调料、药材、糖类、染料、油料、橡胶，水果及丝麻。涉农企业建立这些作物所需要的生态环境，大量投入自有资金或者银行贷款。三是农户的自愿投入，主要是地力培肥、田间运输、小型灌溉设施的完善等。政府的投入是以全局和长远的利益为出发点的，但不针对直接的受益主体，企业的投入是以盈利为目的，农户的投入体现了投入与受益的直接联系。投入主体虽然多元化，但耕地的使用权属是农户，权属人与投资方，及投资管理方之间的利益取向的差距，造成了投入资金的效益得不到应有发挥。承载主体是农户，而政府、企业与农户，三者之间的利益有共同点，共同点使得土地整理得以施行，也有冲突点，冲突点使其效益大大降低。投入主体的科学设置是投入效益得以充分发挥的重要根据。

定点。土地整理项目点定于何处，是由政府主导的，这是需要用规划来管制的，制定这个规划的原则是，财力允许，群众支持，耕作条件具备，近期不为城市扩展所占用，具备施工条件等。实际上，定点最为重要的条件就是项目区近期不被城市扩展所占用，其他的条件都被放在次要的位置。定点之前有一个可行性研究，事实上，现行的《可行性研究报告》被做成立言万千，洋洋洒洒的巨大纸质作品，当然这个宏大的项目《可行性研究报告》的造价，一定不是少量财力投入就可以完成的。然而，这种一完成便被束之高阁的宏大作品与项目本身是没有多少关系的，实际上在一定程度上已经成为实施项目的负担，这个《报告》面对项目区，追溯历史渊源，推演未来发展，上有日月星辰，下有雨雪风霜，更兼水文地藏，这些内容与整治田间道路，修建堡坎，清淤护塘，虽然没有絲毫关系，这却是被认为是十分重要的，必不可少的送审文件，它对项目的定点所起的作用是十分有限的。项目定点的位置及点的大小有许多值得推敲的地方，选点多在偏远的地域，这些地方不可能被城市扩展所占用，但一般地块较小，很难形成大型机械作业的条件。另一个方面，由于偏远，发展受限，现在这些地方由于劳动力流动，基本上只有少数老人居住，再过多少年，这些地方就可能是没有人去的荒芜地段，投入资金修建的道路沟渠等农业基础设施的意义又有几何。项目定点需要有更加科学的理论支撑，需要有更加高远的审视角度，不可以只凭想象，或者某一个方面的条件为定点的依据，应该克服项目定点限制条件单一、方式简单的缺陷。
规模。土地整理项目的建设规模决定项目的资金投入总量，动辄建设规模数万亩，多少平方公里。然而，由于新增耕地量是资金投入的折算基础，一个项目投放在项目区的资金量非常有限，一亩地几十元的土地整理投入资金量，不足一个普通劳工的半日工钱，只能算是千亩地里一棵苗，万顷碧波一撮盐，属于一种眼观无景，品尝无味的大制作。一为视觉效果，一为实用效果，操作人员不得不把这有限的资金集中使用，把这些由数千亩或者几平方公里承载的投入资金集中用于一个很小的范围内，凡被建设规模计入了范围内的土地都被确定为整理过的了，以后不能再计划为整理地块，被整理过的地块就不能再次纳入整理计划，从而也限制了以后的整理范围的选择，使得大片的没有投入过任何整理资金的土地，人为地失去了基础设施改造完善的机会。巨大的建设规模成了人为制造的轰轰烈烈，也实在没有多少必要。土地整理项目的建设规模应当与工程作业范围相匹配，与实际效果相一致。

深度。政府历来倡导向生产的深度和广度进军，广度已经过量，耕地后备资源已经十分缺乏，但深度严重不足够，土地产能低下。生产的深度，实际上就土地的产能表现，现有的实施情况，对于提升土地产能也是十分有限的，其成果也就是硬化了一些生产道路、沟渠，地埂水塘的护坡等，地还是那块地，田也还是那块田，只是边子硬了些，埂子宽了些，面子光了些。并没有为现代化农业向深度发展创造应有的条件，也没有对农业生产方式的根本性改变起到助推作用，把耕地变成工厂，使其具备现代农业科技得以充分运用，为农业生产向深度发展创造条件，这才是土地整理应有的业绩目标和发展方向。
监管。对于现在的土地整理的投入监管主要有几个方面：一是上级对整理土地项目立项的审查监管。二是资金投入量的财政监管。三是对投入效益的审计监管。四是业主方的承办监管。五是现场监理的工程质量监管，六是工程组织实施的国土及项目区的乡镇村社等组织机构的行政监管。虽然参与监管的部门众多，但，很难做到各个方面全心尽责，对于其间出现的问题，也容易推诿避责，为解决问题增加了许多困难。监管的加强，并不是简单地增加机构，增加人员和多方担责，而应该是从监管实效上去研究、去改变。
在土地整理项目竣工后，对于工程效果不满意，甚至有个别项目区还出现过农户认为整理反而破坏了原有耕作功能的群众呼声，这些是土地整理过程中出现负效的表现。当然，低效是普遍的，负效也是个别的。增效是必须的，也是不可以等待的。

三、解决投入合理性问题的一些思考。

目标回归。整理土地的业绩目标应当重新回归到提升耕地的产出效益上来。整理土地的本原目标是提升土地的产出能力。但，由于客观的政治环境在不同的历史时期，为它增加了许多附带使命。如，筑渠，不但用于灌溉，而且用于战时的战壕，如筑高大的挡土墙，不仅可以用于阻挡水土流失，或者当成穿越障碍，也可以是界址，诸如此类，或因社会的进步，或因建设重心的转移，过去的附带使命已经绝大部分独立出来，或者被现代的严密分工和科技的进步所彻底遗弃消失。还有的附带土地整理任务在继续承担，如，为改变村落面貌所进行的入村入院道路建设，如为实现土地经营权流转准备条件的定制式土地整理，如解决农业相关建设遗留工程，缺陷工程等，这些也都属于附带责任。附带责任的减少或者清除的同时，不再以耕地面积新增为业绩目标，土地整理投入专心用于提升土地产出效能，其效果必然得到提升。

主体统一。投入主体应当尽可能与收益主体一致起来。现行的政府主导，引导农户改变农业生产环境，提高土地产出率，才有了诸多的投入主体征战在土地整理的工地上。如果以农业企业为主要主体，以农业企业引导土地整理的发展方向，可能会有更好的效果。农业企业如能逐步成为土地整理的投入主体，各级政府便可以腾出手来，从局部的农业产业的发展方向，土地整理项目的立项，资金的分配，行政关系的协调，利益关系的权衡等方面去投入精力。土地在整理过程中逐步实现经营企业化管理，更有利于促进土地经营权向企业流转，政府只从政策上给予扶持指导及限制，这也避免了政府与企业，企业与农户之间的利益冲突，现实中，农业企业发展滞后，只能做局部先行，引导性的实验性的，虽然是局部的，但是需要高起点，高投入，高产出效益，以科技作保障，以大机械为主要生产工具，最大限度地降低体力劳动的直接投入比例，逐步使传统的农业劳作的惩罚性体力付出变为娱乐性体力付出，以逐步达到马克斯的劳动成为人们的基本需要和自觉行动的理想境界。土地经营权逐步向企业集中，由政府解决在土地经营权流转过程中所出现的问题，比起直接进行土地整理投入及管理的效果要好得多。

定点科学。如果解决了投入主体的问题，整理土地的阶段性定点就成了至关重要的问题，企业的发展观点又会与政府的宏观思维不尽吻合，还需要与农户在土地经营权流转后的经济关系，和参与生产活动的方式进行必要的协调等等。确定土地整理项目的定点问题，需要对农村人口密度，社区管理、文化发展等相关因素的全面衡量，并施行适当的相容性改善。在现有的宜耕条件好的地区，如现在确定的高产示范田，农业科技园区，以具备适应大机器操作的地理条件优先。彻底改变过去的耕地给城市扩展让路的老思维，应该是城市建设给高产农业产业园区让路，让宜耕的农田永久成为全民的生活资料来源。城市的发展尽可能地占用那些不太适宜农耕的地块。协调农村土地的经营权壁垒，农村土地经营权属关系应该给农业规模化、农业机械化、农业高科技的实施让路。税收信贷，财政向农业企业倾斜。在打造出这些先决条件之后的土地整理项目的定点才有科学性、前瞻性、稳定性可言。

规模适度。以提升耕地产出能力为目的的土地整理，其规模没有必要去应付一些不必要的数字上的宏大与震撼。从实际出发，从农业企业的发展实际出发，以相关的农村利益关系协调进度为依据，渐进式发展，同时又应该有较为强大的推进力量。以政府的行政力量解决思想观念的阻碍，以养老、医疗、教育投入方式的改变，及农业产业利益的合理分配，以求得农户对土地经营权流转的支持。以高起点、高密度、高质量的资金投入，放弃过去的土地整理投入资金单位面积承载资金量的核算方式，解决现有土地整理中出现的反复、重复、低效所产生的负面社会影响。在政府的强力推进下，在涉农企业的引领下，在农户因不断扩大的获利空间的驱使下，让土地整理项目的规模渐进式不断扩大。

深度至上。为农业产业向深度发展创造条件，实现农业生产的工厂化。这里的深度指的是农作物生长充分条件的满足度。现代科技是耕地产出能力不断提升的基本保障。在一些小型的农作物实验基地所表现出农作物对合成土壤，空间利用，管控湿度、温度，控制耕作空间的自然光照、空气成分，配合人工光照、风能的共同作用，加之细菌种类的选择，新的植物种类的植入等生产条件不断趋近满足，在极其有限的地域及空间生产出超过传统农业效率高得多的产出效益。同时，工人劳动强度与工作环境的洁净度，劳动付出的节奏也得到了调节和改善。这些成果，都为农业生产的深度发展发挥了示范性，引导性作用。以这些成果为榜样，引导农业企业发展立体农业，高效农业，环保农业。逐步摒弃现有的简单、粗放、低效的土地整理方式，提升耕地的农作物生长适宜度，从改变耕地的地形、地貌、地质为出发点，逐步为农业生产向深度发展创造条件才是土地整理事业发展的正确方向。

监管有效。改变投入方式之后，监管方式也会随之改变。政府只从全局的宏观方面实施管控，如对辖区内的粮食、菜蔬、油料等主要农产品的产出在影响民生程度上的控制，其余的由涉农企业自主管控。改变管控行为与经济效益不直接联系的现有方式，实现每个管控环节都与经济利益相联系的农业企业直接管控，企业自主微观管控产生的管理效益进而产生并扩展，也让农户逐步淡化涉农企业直观利益产生过程所带来的巨大利益幻影所引发的对企业的不满情绪，对于促进社会和谐也是有深层次意义的。监管部门和监管环节的减少、也使监管职能本身从不同的管理机构放射的视角交叉，同时又产生的监管死角和监管碰撞中摆脱出来，政策自觉与效益测评成为涉农企业监管土地整理后的项目区的两个确定的监管范围和监管目标，这较之以前的监管更加简明，更便于实施，也会更加有效。

整理土地的立足点虽然在不断变换，立意也在不断更新，但其主旨不可以轻易变换，不然投入与产出的效果反差会使这一事业的连续性受到极大的影响。改变土地整理的现行方式，随着土地整理投入的合理性的不断提升，使人们对于耕地产出效益的期盼逐步变为现实，这才是把土地整理事业不断推向前进的不尽的原始动力。(陈宁玉)