基于政府门户网站建设电子政府——中国电子政府建设的U型模式探索

       一、 政府重塑：从电子政务到电子政府
       电子政府，是国际社会一致公认性的名词。电子政务，则是中国人自己派生出来的概念，是在技术革命及政府信息化的背景和理念下形成的，这一“本土化”概念带有强烈的政府（权力）中心意识和技术色彩，因此长期局限于政府内部的政务电子化，而不是电子政府所代表的政府在电子化模式上的政府行为。两者的外在差异在于，电子政务所带来的信息化政府无论其信息化水平如何先进，业务流程如何科学，运转效率如何强悍，往往是社会无法理解，公民是无法体验，政府是唯一的决策者；而电子政府则代表的是统一的一致性的的战略性行动，社会更好的理解和互动，公民更好的认知和使用，公众本身就是制定者和参与者，具有鲜明的公众形象。
如何看待电子政务与电子政府的本质区别，必须对起作用“政府”本质进行深入的研究。传统政府是随着工业化发展起来的，代表工业文明的政府形态；而电子政府则诞生于一个信息化与网络时代，是一种信息文明的政府形态。这两种政府形态的差异，在于信息化及网络社会的发展，带来的是人类文明形态变革。基于网络技术，使所有行政事务都网络化，作为行政相对人的公众可以查询到除去国家机密以外的其他所有文件和信息。既满足了公众的知情权，又使政府的行政行为置于公众的监督之下。从政府内部来讲，在传统政府管理模式下，政府各部门之间存在严重的条块分割，信息沟通上存在严重不足。在网络背景下，政府各个部门的协调性大大增强。因此，从传统政府向现代政府改革转型，面临的是重塑政府。
       对电子政府建设的国际比较发现：虽然对新技术的敏感、信息通讯技术文化在各国的成功形成都是重要的变量，可是电子政府的整体进步并不必然与一个国家的经济、社会、政治的发展相对应。政府决策、政治愿望、对国家与民众的责任心，公民的参与热情等等，以及政府对电子政府的判断力都对它的进程产生巨大影响，而对电子政府本质认识的深刻性是这种判断力的重要内容。
       重塑政府的构架借鉴了企业再造的理论和实践。这些理论被移植到公共行政领域，借助数字化网络化方法论，产生了“以公民为中心”，“以需求为导向”的核心价值观，以重塑为本质的电子政府整体框架。“一切权力属于人民”的原则，是我国政治制度的法理基础，即改革的目标是切实保证国家一切权力属于人民，必须从“政府权力为中心”的核心价值观转变为“以公民为中心”，“以需求为导向”，这一核心价值观也是人类文明的跨越式进步，是政治文明的重要体现。一些国家在建设信息高速公路时提出的“信息面前人人平等”，成为电子政府价值体系的组成部分。核心价值观的确立决定着电子政府体系的创新、设计与建设。
       二、 政府网站：电子政府平台最佳选择
       政府门户网站作为现代政府与互联网相连接的出口，今天已经越过“门窗”阶段，实质上已成为一级政府体现其执政能力的重要平台。一方面，政府通过电子政务提供的公共管理服务职能，需要通过政府门户网站这样公众门户来提供；另一方面，公众也能通过这样一个开放平台，获取政府信息，享受政府服务，参与公共事务，评价政府效能。政府门户网站，已经成为政府运行的绩效表。
无论是通过信息化、智能化手段和平台提供社会管理和服务，还是建设一个高度信息化、智能化的政府本身，都需要建设一个统一的平台实现政府与社会公众的对接。目前各类电子政务向政府门户网站的集成，体现了政府门户网站已经成为电子政务的核心平台，其开放性、服务性和公共性也客观上彰显了政府门户网站作为建设中国电子政府的现实路径。因此我们认为，政府门户网站的发展，应该是一地电子政府的总前台；既是公众办事的平台，也是政府办公的平台；是承载实体政府电子政务的总集成，是面向社会公众的一网一站式政府。
       从服务途径上讲，政府可以通过不同的途径（例如办事窗口、邮递、电话、传真及互联网）提供服务。但如果服务途径的管理欠缺长远的发展方向和策略，在传统的服务途径之外增设电子服务选择、并不会带来提高效率和减省营运成本等理想的效益。电子途径通常是最有效和最合乎成本效益的服务途径，适当的服务途径管理策略和提供必需的鼓励措施，将有助鼓励公众转用电子途径。而政府门户网站正是这一种高效的电子服务途径管理策略。
       从功能上讲，政府门户网站就是以用户为中心、服务为导向的一个总的服务平台，承载着政府信息公开、公共服务和民主参与的重要功能。它首先改变了公众和政府信息不对称，具备权威性、真实性和可靠性；其次能为公众提供一站式的公共服务，有效降低政府和公众的办事成本；再次，也为政府与公众之间提供了一个开放式的互动参与渠道，能够方便公众更好的参与公众事务，监督政府运行。
       从应用上讲，政府门户网站在电子政务建设和应用中已经打下了牢固基础，“政府上网”工程已经使得政府门户网站成为最为重要的电子政务平台。“十一五”电子政务建设的主要目标中，强调要使“政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50%以上的行政许可项目能够实现在线处理。”也正是对政府门户网站核心平台的确认。
       因此，应该进一步将政府门户网站明确为电子政务的核心平台，基于政府门户网站建设电子政府，这并不是说内网、专网等平台不重要，而是因为政府门户网站及其提供的服务，才是二者的价值依归。也只有确立政府门户网站为核心平台，才能有效破除信息孤岛等困境，在电子政务网络上，建立信息资源公开和共享机制，提供统一完善的公共服务。
       三、 U型模式：中国特色的电子政府
       我们提出的电子政府U型模型体系，是基于政府门户网站，将电子政府的四个概念主体：技术、信息、政府与服务，以及四个对象：企业、公民、公务员、政府融合一体，以服务为导向，为公众提供规范化、便捷化的公共服务为目标，最终实现虚拟政府的一个业务模型。
       从一级政府的层面来看，电子政府的U型模型主要表现为，公众/企业为模型的一端，政府为模型的另一端，两者之间通过统一的一站式公共服务供给来连接，电子监察贯穿在统一的公共服务供给过程中，从而实现服务模式零距离、服务效能零延时、服务库存零监管的高质量的公共服务。
       U型体系描述为：基于政府门户网站建立统一集成的公众和企业各类诉求采集平台、经由智能调度平台调度，由政府各个部门及应用系统办理，再由政府门户网站集成的统一信息平台到达公众和企业，电子监察贯穿整个流程，基础平台提供技术支撑。
模型包括采集平台、调度（处理）平台、发布平台、电子监察系统和基础支撑平台。其中，采集平台就是政府及其组成部门通过各种公共采集终端（包括手机、网络、短信等），或者经由其他通信平台到达公众信息接收终端的方式，按照一定的工作流程和格式规范，从公众或其他组织机构中收集和获取与公共服务需求或供给有关的信息；发布平台就是政府及其组成部门将经由部门加工处理后生成的面向社会公众的政府公共信息、服务，或者与某个公民或组织机构直接相关的公共信息、服务，通过有效的公共发布终端或个人信息接收终端发送给社会公众或者服务相对人；调度（处理）平台，就是政府机关或者其他政府职能部门将采集到的公共服务需求或供给相关信息，按照职责分工、行政层级和管辖范围等交由单个或者多个职能部门分别办理，或者组织协调相关职能部门处理，加工生产新的公共信息；电子监察系统，就是政府行政监察部门、其他行政管理部门和社会公众，对公众信息采集、公共服务调度（处理）、公共信息发布等信息处理的全过程进行监督管理，从而提高服务质量，实现社会公正公平；基础支撑平台，为信息采集、信息发布、公共服务调度（处理）等平台提供信息化/数据支撑的系列设施设备。
       政府门户网站按照电子政府U型模型来设计，可以实现“一站采集、一网办理、一口发布、一路监督”。以某级政府门户网站为例，如果按照电子政府U型模型框架来设计，政府网站就需要遵循“两头在外、内部调度、监督协同、整体支撑”的思路，只有这样，政府门户网站的电子政府架构，才可以成为一个优质的公共服务系统，通过门户网站这个统一的技术平台，系统对外面向老百姓统一采集信息和发布信息，对内面向政府机关为老百姓服务的业务部门，中间环节就是调度相关部门依靠一个整体服务网络办理各种事项，服务全程都有职能部门在监督。
       电子政府是建立在现代信息技术基础之上的全新的政府治理模式，基于政府门户网站的U型电子政府模型，则是从现有行政体制和电子政务水平出发，面向新的政府改革趋势和信息技术革命提出来的一个发展思路，它以建设服务型政府为总体目标，将政府门户网站作为电子政府发展的一种基本形式，强调政治意愿和公共服务的有机统一，以规范化和标准化的方法面向服务对象提供政府服务、提升行政效能，为电子政务的深入推进和政府门户网站建设提供了有益的探索。

       作者简介：
       李金兆，男，中国信息界专家委员会委员，高级编审。成都市经济信息中心总编辑、成都市政府门户网站总编辑。