当前涉法涉诉信访问题的成因及化解对策的思考

近年来，随着社会经济的发展，利益格局的调整，群众维权意识的增强，涉法涉诉信访时有发生，并呈现出诉求时间跨度长、诉求涉及面宽、诉求者愿望急切、处理难度大等特点。一些缠访、重复访当事人，长年累月抛家舍业、携妻带眷，到处上访，影响了司法机关的形象和社会的稳定，甚至冲击司法机关的权威，涉法涉诉信访已成为我国司法界长期面临的严峻问题，而法治社会中司法又是解决纠纷的最终途径，笔者结合近几年来的工作经历，就当前涉法涉诉信访问题谈谈个人浅见。

一、涉法涉诉信访问题的成因分析

1．执法不公和处纠体制不完备的问题。政法机关作为公平正义的化身，所办理的案件绝大部分称得上铁案，是经得起法律、经得起历史检验的。但个别执法办案人员政治思想素质不高，原则性不强，徇私枉法，在个案处理中办关系案、人情案和金钱案；有的在办理案件过程中存在认定事实、适用法律、办案程序等方面瑕疵，从而出现错案，有的错案还成为定论，由于错案长期得不到纠正以及执行难等问题未得到根本解决，使得信访人一些合法权益得不到保障，从而导致当事人涉法涉诉信访；一些司法人员办案效率不高，案件久拖不判，引起当事人强烈不满，也引发涉诉信访问题。再者，随着互联网、电视、报刊等传媒高度发达，一些错案、不公正、不廉洁执法行为被反复曝光，给政法机关的公正执法形象造成较大杀伤力，使得司法公信力下降，即使是正确判决也可能引发上访。处纠体制不完备也是引发涉法涉诉的因素，从法律层面来看，我国的诉讼审判制度是实行“二审终审制”，一个案件经过二级法院审判就终结，产生法律效力，但我国诉讼法所规定的再审制度，作为案件当事人可以申请再审、作出生效裁判的法院可以自行决定再审、上级法院可以提起再审、检察院可以通过抗诉引起再审。此外，上级领导的过问也能引起案件的再审。再审程序让当事人有了更多信访的时间和空间，一些当事人抓住再审诉讼程序，不论是否有新的证据，也不论是否超出法定时限，一味纠缠法院，对已生效的判决提出重新审理。从防控涉法涉诉信访制度上看，政府部门的合力并未形成，遇有此类纠纷往往是由政法委、法院、信访局三家担责，履行息访息诉工作任务。其它职能部门多半是能推则推，能拖则拖，对处纠工作积极性不高，对待上访人员的态度冷淡，对信访问题未能尽职尽责，使一些本可就地解决的问题发展为重复访、越级访。对各部门处纠工作的督促多数是从讲政治角度来抓落实，尚没有一套上下共同遵守的制度，存在较大随意性。对信访案件，复查没有次数界定，没有级别规定，反反复复，没有终结和终局性，缺乏终结机制，导致一些涉法涉信访问题数年甚至十几年都无法息案。

2．信访成本低，唯官为上，解决问题快。在处理某些具体问题上，有时信访途径又比诉讼程序解决问题快、成本低，使得部分当事人误认为找“大盖帽”，不如找“乌纱帽”， 一些涉法上访人员受“官就是法”、“法就是官”等封建以言代法、以权压法“人制”思想的影响，存在信上不信下，信官不信法的观念，部分当事人信“访”不信“法”， 甚至“弃法转访”、“以访压法”,错误认为不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决，上访层次越高、解决问题的希望越大，频频上访，甚至组织集体访、越级访，试图迫使党委、政府介入涉法案件，这也是导致涉法上访问题增多的内在因素。

3．法律意识淡薄，期望过高。这类信访人以农村中老年人为主，普遍是文化素质较低，法治意识差，不管有理无理，抱着凡事找政府的态度，要求政府统包统揽。有相当一部分信访人以构建和谐社会为由，不尊重客观事实，不以事实为依据，不以法律为准绳，任意妄为，故意提出一些过高、不合理甚至无理要求，有些信访人并非对司法机关处理不服，而是认为现在的政府强调和谐稳定、花钱买平安，试图通过信访得到补偿，以解决自己或家庭的经济问题，于是提出无理要求不断缠诉缠访。尽管行政机关、司法机关在口头或法律文书中已告之当事人相关事宜，但当事人放弃了该项法律赋予的权利。有的涉法信访时还没有进入法律诉讼程序，便已开始上访。一些当事人法律知识少，认识水平较低，盲从于律师，不计诉讼成本，随意使用诉权，当判决结果未能如其所意，即使案件在实体上还是程序上均无不当，也就想当然地归结为审判人员的办案不正、贪赃枉法，稍不如愿就走上信访之路。对法律、对法院的公正判决毫无警畏之心。有的当事人为满足一己私利，曲解法律，紧咬不放，反复缠访，干扰正常信访秩序。有的当事人投机心理严重，认为只要把事情闹大，领导才会重视，才会有结果，于是每逢全国“两会”或敏感时期便赴省进京非正常上访，有的在上访前还有意放出风声，以期引起关注，给维稳机关施压。还有的当事人好攀比，不顾信访案件之间千差万别的客观事实，看到他人通过上访得到实惠，便引发上访的念头。有的当事人在长期的非正常上访中尝到甜头，不仅得到额外补偿，拿到社保、低保，还领到困难救济，给其它信访件的处理带来负面效应。

4．跟踪监督脱节，稳控为主，初信初访处置不力，缺乏实质性的化解。有的干警在接待上访群众时，居高临下，对群众疾苦视而不见，对信访群众另眼看待，更有的视信访者为刁民、没事找茬，便三言两语把上访群众打发走；有的见群众反复上访，则认为其胡搅蛮缠，一味加以训斥，激起群众的不满；对接收的信访材料，只注重例行公事，不着实解决问题，属下级管辖的一转了之，属其他部门管理的一批了之，解决不了的一交了之，最后形成不了了之。致使一个问题多年得不到解决，诱发越级上访。由于涉法涉诉信访问题复杂，解决困难，迫于维稳压力，为了实现“零上访”目标，有些地方在重大政治活动及节假日等敏感时段，对老上访户，进京等越级上访户、上级挂牌督查督办的复杂疑难信访案件，采取“人盯人”的办法，把涉法涉诉信访对象稳控在当地，缺乏实质性化解措施。

5．执行难引发涉法涉诉信访。一些案件的被执行人因经济状况差，生活困难，赔偿履行能力弱，致使申请人得到的只是“法律白条”，因其合法利益长期得不到兑现而上访。现实中也不乏一些被执行人恶意逃避执行，或故意转移、隐匿财产，或长期滞留他乡，加上个别法官因存在畏难思想，执行力度不大，办法不多等，致使法院因找不到被执行人或无可供执行的财产，造成执行难以到位，从而引发当事人不满，出现涉法涉诉信访。

二、处理涉法涉诉信访问题的建议思考

党的十八届三中全会提出，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。2014年，涉诉涉法信访工作将迎来重大变革：实行诉访分离制度，将涉及民商事、行政、刑事等信访事项从普通信访体制中分离出来，统一由政法机关依法受理。穷尽法律程序的涉法涉诉信访事项将进入终结程序，各级各有关部门不再统计、交办、通报。此举意在从信访源头(即受理环节)避免信访推动诉讼程序的现象发生，以保证涉法涉诉信访完全在法治轨道内解决，以改变目前上访者“信访不信法、信上不信下”的局面。据了解，甘肃、湖南、云南等多个省市已启动涉法涉诉信访工作改革试点，并开始进行分级分类组织开展培训工作，有望在年内全面铺开。

如何破解涉法涉诉信访困局，提高司法公信力，笔者结合所在地区情况，分析出当前涉法涉诉信访问题的成因，并提出具体化解对策。

1、凝聚各方合力，构建涉法涉诉信访工作责任体系。重点抓好四项机制的建设：一是分工负责制。对涉法涉诉问题采取“五定六包”措施，使每一个涉法信访问题都有明确的责任领导和具体的责任人，都有相应的解决措施和处理时限。增强相关单位处理涉访涉诉问题的责任感和工作积极性，分担政法部门、信访部门在此问题所承担的重压。二是个案督办制。对中央、省、市交办的重点信访件，由各级政法委负责督办，根据问题处理进展情况，对承办单位、包案领导适时采取发督办单、上门督促等方式，促使责任人及时解决问题。三是联调机制。对重大、疑难、复杂问题或责任单位难以独自处理的案件，由政法委牵头抽调相关部门人员及当事人亲友，组建专案工作组，采取政策攻心、教育疏导、析案释法、经济补偿等多重手段息诉息访。四是救助机制。采取由财政拔专款、接受社会捐助等方式，建立维稳救助基金，从经济上适度解决涉法涉诉当事人的诉求。救助对象主要为：①对被执行人确无可供执行的财产且生活又特别困难的当事人；②对实体有疑问但依法不足以提起再审的“瑕疵案”，且当事人同意息诉息访的；③对依法无法处理但又符合理情的涉法上访人；④对已走完法律程序的，生活上极贫极弱的上访人。此外，民政对一些涉法涉诉的弱势群体应给予适当关爱，将他们纳入低保等救助范围。

2、坚持公正司法，从司法环节上减控涉法涉诉信访。一是努力加强司法队伍建设，不断提高他们的业务素质和工作水平，增强司法能力。二是建立多元化矛盾纠纷解决机制。充分发挥政府职能部门化解社会矛盾的作用，注重在群众涉访较多的政府职能部门，如城建、国土、林业、卫生、交通等部门设立多元化纠纷调解室，采取组建调委会、派驻法官、司法行政人员等措施，打造集“大调解”、人民调解、行政调解、司法调解、行业调解于一体的纠纷处理模式，尽可能把纠纷解决在部门、化解在诉前，防止社会矛盾纠纷过多地向当地党委、政府、法院聚集，增加政府、法院的压力。三是加强个案质量管理。坚持常规督促与个案评查复核相结合，规范执法行为，提高办案、结案质量，从司法环节上防控涉法涉诉信访问题的发生。同时，要认真落实执法责任制和错案责任追究制，防止错案的发生。四是加大案件执行力度，从强化领导、部门联动等方面开展集中清理执行积案活动，着力化解执行积案，维护法律尊严和公信力。

3、完善接访工作机制和考评体系，转变对信访问题的关注点。可以在政法委、法院专门设立信访大厅，配置高水平的专职接访人员，全方面受理来信来访，对待当事人反映的问题不论有无道理，是否人民法院管辖，一律热情接待，认真听取他们的诉求。属于法院管辖的，及时受理并移交相关内设部门进行处理；不属于法院机关管辖的，要及时与地方党政部门联系，正确引导信访人到这些部门反映问题。当前信访工作考评机制侧重于上访量和交办件的处理，为防止过度关注信访量和个案的处理,而衍生出拦访、截访和不惜打破法律、政策界限,盲目“花钱买平安”，以损害法律的权威和政策的威信为代价等不正常现象的发生。我认为，综合分析评判一个地方的信访问题，应该将关注重点放在群众涉访内容是否涉及公权力侵犯群众利益、行政机关不作为、司法机关执法不公等方面，因为此类既可能有损政府威信、法律威严，又可能在源头上引发信访案件的上访件。因此，改革现行涉法涉诉信访考评制度，以信访人合理合法的诉求是否得到解决，以信访人权利是否被侵害，以是公权力是否违法违规为依据去考评官员，这样不仅维护了信访者的合法权益，也对各地政府及信访受理部门起到监督作用。

4、加强普法教育，增强法的权威性。预防和减少涉法涉诉案件的发生，一方面要增强司法人员遵从“法”的信仰，依法公正办案。另一方面也要提升普通民众的法律认知水平和对法律的崇敬心理。在涉诉涉法信访案件中,有不少上访当事人是因为法律知识缺乏,法律素质低而走上信访道路的。当前涉访者中五十岁以上的老同志居多就是一个比较好的例证。他们当中不少人对法律缺乏基本的信仰和敬畏，当法院的裁定不能与自己的意愿相符时，便无理取闹,盲目缠访、闹访，完全不顾忌其行为后果。他们的行为在导致自己的权益难以得到法律保护的同时,对法律的权威性也是一种损害。可以通过各种形式的普法教育,尽可能地提高上访者的法律素质,使其知法、守法、用法、敬法，从而增加在法律层面上解决信访问题的可能性。所以，我建议应“调解优先、调判结合”，充分发挥司法行政机关人民调解、部门行政调解、法院司法调解在化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐方面的积极作用。采用前移息诉罢访环节，实施“彻底化解矛盾的调解工程”、“提升裁判威信的铁案工程”、“梯级疏导化解的截留工程”的“矛盾纠纷疏导化解三项工程”，把消除矛盾、解疑释惑工作贯穿从诉前到执行的每一个阶段和环节，从保障群众合法权益的角度出发，倾听群众的呼声，以“案结事了、息诉罢访”为工作目标，把民怨、民忧、民难化解在基层，从源头上减少信访投诉。

5、治理无序上访，打造依法信访的良好氛围。一是建立公开听证、公开答询制度。对于重大、疑难案件，特别是上访人无理取闹、缠访缠诉案件，承办单位可以邀请人大代表、政协委员、法律专家、律师和当事人及其近亲属参加公开听证和答询，依靠社会力量和群众舆论做好化解矛盾纠纷工作，达到息访息诉的效果。二是依法采取惩戒措施。对法、理、情都无合理成份且长期缠访、闹访的当事人以及借助涉法涉诉信访问题恶意煽动、策划、组织上访的，由公安机关介入，固定相关证据，搜集违法犯罪事实，依法给予打击。三是建立终结机制。由上级信访部门、维稳机关制定出涉法涉诉信访案件终结操作规程，对已走完法定程序、一定时限内未再出现上访、签订“息诉罢访”承诺书等情形的信访案件，及时予以销案，不再列入信访考评范围。四是弱化涉法涉诉信访救济功能。当前涉法涉诉信访承载着优于司法终局性的救济功能，应该弱化涉法涉诉信访救济功能，真正落实法院的独立审判权，把司法作为权利纠纷的终极性处理机制。行政机关应充分尊重法院的宪法地位不动摇，通过法院裁判的既定力和终局性，把形形色色的“上访”活动因势利导到“上诉”的制度化渠道之中，扭转信“访”不信“法”的错位思想，维护法律关系的稳定性和权威性。

6．完善因案施策机制，推进涉法涉诉信访法治化建设。按照“谁主管、谁负责”的原则，实行“一案一策”， 落实层级责任，逐案明确责任主体。司法机关要主动应对，带案出门，充分听取各方意见，充分考虑各方利益，情理法并重，解决涉法涉诉信访案件。我国现有的法律缺乏对涉法涉诉信访行为的有效规范，面对涉法涉诉信访案件，这种非法治化的涉法涉诉信访体制使司法权威性受到损害，所以建构起具有法治意义的涉法涉诉信访工作新模式很有必要，首先，一方面对可诉性涉法涉诉信访事项统一纳入司法轨道裁判。另一方面，对不可诉性涉法涉诉信访事项统一纳入人大轨道处理。其次，出台无理、恶意信访人处罚措施。通过立法从中央到地方，各级党委、政府、司法机关形成统一的协调机制，将涉法涉诉信访案件分类分渠道化解，以避免信访制度对司法制度的冲击。

(北川羌族自治县司法局  杨  玻)