试论乡镇领导干部同步审计履行经济责任的界定

刘家义审计长在《切实加强审计监督 促进干部履行经济责任》中指出：“经济责任审计以促进领导干部推动本地区、本部门和单位科学发展为目标，以领导干部守法、守纪、守规和尽责情况为重点，以财政财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，对领导干部进行审计和评价。”对领导干部的财政财务收支，以及有关经济活动的管理和监督是地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的主要内容之一。本次主要是探讨乡镇领导干部同步审计履行经济责任的界定。

一、乡镇领导干部同步审计的目的和意义

刘家义审计长2011年7月7日在全国审计工作座谈会上的讲话强调：“经济责任审计对象的广泛性、内容的综合性和评价的复杂性，要求不断创新和改进审计工作方法。审计的组织和实施，审计发现的每一个问题和提出的每一项建议，都要力求与“人”和“责任”相统一。”
乡镇是我国基层的政权组织，承担着一个地区经济和社会发展的各项职能。乡镇领导干部经济责任同步审计，就是对乡镇党委和政府一把手不分任期先后，在某个时段的经济责任同时进行审计。按照党领导一切的原则，党委是领导核心，乡镇党委书记是事实上的一把手，对各项工作负全面责任。政府是执政的重要载体，通过政府决策程序把党委的决策转变成政府的政令并付诸实施，乡镇长则是配合党委书记工作，抓好党委或党委书记决策事项的落实工作。这就造成了目前乡镇普遍存在“书记决策、乡镇长执行”的实际情况，同时也存在部分党委书记在不同程度上掌握一定的财政开支决定权和审批权的事实。因此，开展经济责任同步审计，对党政一把手的责任界定会更加准确，使审计评价会更加客观公正，能更好地发挥经济责任审计的监督作用，同时，也可以节省审计资源，提高审计效能。

二、审计乡镇领导干部履行经济责任情况的主要内容

审计乡镇领导干部履行经济责任情况，其内容主要包括推动乡镇经济社会科学发展、贯彻落实国家有关经济政策和决策部署、乡镇重大经济决策、乡镇财政财务管理、对下属单位及村社经济监督管理，以及廉洁自律等方面。

乡镇党委、政府在行使权力时，既有分工，又有合作，各有侧重。在同步审计中，对财政财务收支、资产负债、执行国家财经政策法规、经济目标完成、重大投资项目、个人廉洁自律情况等方面二者之间存在着共同点。

依据《四川省乡镇党政主要领导干部经济责任审计实施办法（试行）》第十六条的规定，同步审计时二者之间又存在着不同的侧重点。对乡镇党委书记，重点是决策，主要是任职期间重大经济事项、重大投资项目决策、大额资金审批、重大财经政策和国家强农惠农政策及有关决策部署的贯彻落实情况等。对乡镇长，侧重点是执行，主要是执行财政财务收支预算、有关专项资金管理使用和落实有关重大经济决策的真实性、合法性和效益性。

二者之间的共性和个性，对同步审计提出了更高的要求，特别是对党委书记在不同程度上掌握一定的财政开支决定权和审批权的乡镇主要领导干部的同步审计，在审计的内容上要求更加准确到位。通过同步审计，根据权责对等原则，全面、客观、公正地评价乡镇党委书记和乡镇长各自应当承担的相对应的责任。

三、乡镇领导干部履行经济责任情况的表现形式

根据目前乡镇的实际现状，乡镇领导干部履行经济责任情况有两种表现形式，一是乡镇党委书记宏观管理本地区的政治、经济、文化、社会等各项事业的发展，主要发挥“总揽全局、协调各方”的作用，对具体经济事项只注重重大决策，不参与具体的执行，乡镇长则具体执行党委的各项决策，完全对本地区的经济事项负责。二是乡镇党委书记不仅是决策者，同时也是执行者，对具体的经济事项有一定的权限。例如：今年在对某乡镇党委书记任期内经济责任审计时，该乡镇的《财务管理制度》明确规定：各项收入按“收支两条线”原则管理，严禁坐收坐支；单位支出5,000.00元以上的实行镇长、书记“联审联签”的审批控制制度。乡镇长在具体执行党委决策时，对规定权限范围之外的经济事项，要与党委书记同时参与执行。

四、乡镇领导干部履行经济责任情况的界定原则

根据党政领导干部在履行经济责任中的行为，坚持四个界定原则：一是“谁决策谁负责”的原则。对未经集体研究的事情，查清问题的前因后果，以谁最终决策谁直接责任界定。二是“谁分管谁负责”的原则。对党政领导班子集体研究决定的事情，执行过程中出现问题，则谁主管谁负责。三是“集体研究集体负责”的原则。对党政领导班子集体研究的事情，出现决策失误的问题，追究领导班子的集体责任，其中由党委书记负主要责任。四是“权责对等”的原则。坚持实事求是，注意把握政策界限，将决策与执行的结果与领导应担负的责任紧密联系，相互对应起来。

五、乡镇领导干部履行经济责任情况的界定

目前乡镇党政领导干部职权、责任划分不明确、不具体。从现状来看，党委书记和乡镇长的职权范围没有明确、具体的划分，比较普遍的是书记决策、乡镇长执行，但也有党委书记事无具细，管得较多，乡镇长几乎没有决策权，甚至没有完整的执行权。有的重大经济事项是党委书记或乡镇长决策的，但没有人直接签字或会议记录等书面依据，这些现实的矛盾给准确界定二者的经济责任带来很大困难。

针对前述乡镇领导干部履行经济责任情况的表现形式，笔者认为应用以下方式对乡镇领导干部履行经济责任情况进行界定。

对乡镇领导干部履行经济责任情况责任的界定，审查时主要以财政性资金收支管理情况为主线开展审计，查阅相关会议记要、记录，以及各项规章制度，并对相关人员进行走访座谈，同时对重点经济事项等进行抽查和实地调查，借用相关单位提供的有效数据和资料，由内而外形成合力，为责任界定提供有力证据。
对于党委书记决策、乡镇长具体执行的经济责任界定，一是查阅党委、政府的会议纪要、记录，了解重大经济事项的决策情况，以便明确决策者责任。二是审查党委、政府出台的文件、制度等资料，了解政策措施的制定和制度的建立情况，结合财政财务收支检查政策和制度的执行情况。通过查阅以上相关资料，以便准确界定各项经济事项决策者和执行者的责任，也就是乡镇党委书记和乡镇长的责任。

对于党委书记既是决策者，又是参与执行者的经济事项责任界定，重点是查阅乡镇的各项规章制度，明确书记、乡镇长权限范围。其次是查阅会计账簿和凭证，查证具体经济事项是否是按规章制度规定的权限执行。对于审计查证发现的问题，党委书记依据权限应承担相应的责任。如前述举例：在对某乡镇党委书记任期内经济责任审计时，按照该乡镇的《财务管理制度》规定，大额支出实行镇长、书记“联审联签”制度。在审查该乡镇财政财务收支时，发现联审签批的251,979.00元报支票据手续不完善，按照该乡镇的《财务管理制度》相关规定，该乡镇的党委书记应承担相应的责任。

总之，开展乡镇党政主要领导干部经济责任同步审计，要根据党政领导干部履行经济责任的特点和实际情况，具体问题具体分析，以各自职责为出发点，以各自施政内容为载体，正确区分各自经济责任，并根据审计的重点和被审计单位的具体情况选择恰当的方法，对履行经济责任情况进行客观、公正、准确的界定。