特色小镇建设的政策导向

 ———在绵阳市社科联、旅游局、国土资源学会主办

探索新形势下文旅小镇发展路径研讨大会上的演讲(录音整理)

包建华

各位领导、各位来宾、同志们、朋友们：

    会议给我准备的题目是特色小镇建设中的政策与法律解析，但由于时间关系，特别是由于特色小镇建设是一个很前沿的问题，就是说很多问题都还停留在政策研究的范围，还没有到制定法律的层面，所以今天借这个机会给大家讲一讲有关特色小镇建设的政策导向。

特色小镇建设仍然是一个发展问题,理所当然应当遵循十八大以来作出的四个全面战略部署、五位一体总体布局和五大发展理念，坚持问题导向和人的发展原则。这些重大部署和发展理念贯穿在特色小城镇建设的所有政策之中，是所有具体政策的精髓，我们务必深刻领会和身体力行才能在具体工作中准确理解和实施政策。有关特色小镇建设的政策涉及面很广，而且有高度的理论创新。对于具体工作者来说，应当准确的把握政策的导向而不是某一些字面表述，具体的政策文件大家可以在工作中根据具体问题去查阅。今天借此机会主要是向大家讲一讲有关特色小镇建设的一些政策导向，以便有关部门和企事业单位在工作中参考。 

一、新型城镇化为特色小镇建设奠定了坚实的基础                 

新型城镇化是中国城市化的必由之路。中国城市化发生在二十世纪中后期，大规模的城市化发生在十一届三中全会改革开放以后，也就是说是在现代市场经济高度发达的国际环境和历史条件下进行的。在这样的现实条件下，世界发达国家和发展中国家的城市化取得高度发展的同时已经暴露出诸多的局限。我们不可能不顾历史条件盲目的走西方城市化的道路，而是要扬长避短的搞城市化建设。这就是具有中国特色的新型城镇化道路。正如习近平同志所讲的，我们要继承人类一切优秀的文明成果，但不能机械照搬，要本着为我所用的原则加以利用和借鉴。正是在这样的认识高度上我国新型城镇化虽然还存在这样那样的问题，但毕竟为特色小镇的建设奠定了坚实的基础。

1、从二元分割到城乡一体

我们国家刚刚建立的时候具体国情概括的讲就是一穷二白，蒋介石逃离大陆的时候甚至把国库的黄金和他认为有价值的东西都带到了台湾去，给我们党留下了一个烂摊子，我们唯一的财富就是大陆这块土地及其繁衍生息在这块土地上的四万万人民。怎样在这个一穷二白的基础上建设一个伟大的新中国摆在了党和国家决策者的面前。当时唯一正确的决策只能是实行城乡二元分割体制集中力量办大事，两弹一星的成功证明了当时决策的正确，但是在二元分割的体制下农民为建设新中国做出了巨大的牺牲，三农问题的隐患由此埋下。但是这个债总有一天是要还的。

不仅如此，在城乡二元分割的条件下，中国的城市化进程虽然取得了巨大的成就，但是也留下了很多的问题。在这些问题中最为严重的就是城市病和农村病的问题。城市病主要体现在人口拥挤、环境污染、市民社会保障不足甚至出现城中村，大量的年轻人流向大中城市，特别是一线城市，房价猛涨导致无论是北漂还是南漂受有效消费的限制只能过着蜗居的生活等严重问题；农村病主要表现在大量的中轻年人进城打工，农村留下的是老年人和留守妇女儿童，造成了农村的空心村现象，大量的宅基地除了过年平时几乎闲置。家家的一亩三分地只能搞点小农业，无法搞大农业，更无法搞规模化的现代农业，甚至农村大量土地被抛荒造成本来就稀缺的土地资源严重浪费等问题。

为了解决这些问题中央不得不做出城乡一体化改革的战略部署，特别是十八大以后出台了一系列城乡一体化建设的政策法规，包括户籍制度改革和全民社保改革等重大举措。

2、从城市圈到城市群

我国的城镇化建设是在行政主导的模式下实施的，也就是说城镇化建设过程中基本上是由政府配置资源和要素的模式下发展起来的。这就决定了从中央到地方主导的城市化建设必然形成城市圈的基本构造。

城市圈发展模式必然导致一线城市成为各种资源要素的聚集核心，而中心城市的聚集能力和辐射能力都是极为有限的。因此随着城市圈的扩大，城市圈越往外围对经济社会发展的拉动力就越弱，甚至完全失去效果，造成城市病和农村病的并发症。为此中央在政策层面上提出了城市群的发展新模式由此推动省域城镇化和县域城镇化能够得到比较充分的发展，让市级城市和乡镇逐步成为资源和要素集聚中心，从而增加对周边的城乡资源的聚集和辐射。

3、从环境换增长到环境促增长

二元分割的城镇化模式在一穷二白的基础上搞城镇化，不仅选择了二元分割和城市圈的发展模式，而且为了尽快的取得经济增长效果，我们选择了以牺牲环境为代价来换取经济的片面增长从而尽快解决人民的温饱问题，并且制定了让一部分人先富起来的政策措施。这在改革开放的初期是完全正确的选择。但是随着片面追求经济增长，在城市规模扩大和空间发展的过程中，不可避免造成灾害频繁、交通堵塞、生态失衡等一系列的城市病。为了医治城市病，从中央到地方不得不重新审视城市化的发展理念，从而一系列新型城市化的理念和部署应运而生。

从环境和增长的关系角度来看，新型城镇化提出了以人为本、可持续发展、绿色发展、生态城市等一系列的新型城市化理念。在这个过程中完成了由环境换增长向环境促增长发展模式的伟大转变。

4、从占补平衡到增减挂钩

在城镇化过程中土地规划和利用是一个不可回避的问题。经济的高速发展和城市人口的剧增必然导致城市的无限扩张，形成了摊大饼的发展模式。在这种粗放经营的城市发展模式指导下，财政支出越来越捉襟见肘。为了支持地方的发展，中央财政日益紧张，在这样的历史条件下中央审时度势提出了分税制的政策。由于优质的税源划归国税，使中央财政实力得到了强化，但由于地方税源匮乏，导致地方财政日益紧张，加之行政体制改革的推动，中央下放了很多审批权归地方掌管，使地方财权和事权的矛盾日益加剧。为了推动地方经济发展和城市扩张的需要，土地财政自然成为地方政府发展经济的最优选择方案。地方政府不仅要扮演行政管理的主角，还要同时扮演土地一级开发的主角，就是说地方政府既是裁判员又是运动员。

土地财政实际上弱化了地方政府的管理职能，强化了地方政府的土地开发职能，特别是地产商以某种方式参与地方政府对土地的一级开发，不仅使地方政府在土地征用过程中不得不违背为公共利益而征收土地的宪法原则，而且和开发商一起共同推动了土地价格的轮番上涨，从而导致二级市场房地产价格居高不下。虽经几轮政策调控均未起到预期的作用。为了改变这种土地粗放经营的发展模式，中央制定了占补平衡的一系列政策，落实到操作层面就是制定了一系列的增减挂钩的政策和法规。在增减挂钩的实施过程中，一些地区还制定了地票交易的政策，地票交易有很多优点但缺点也不少。

二、特色小镇建设是新型城镇化的风口浪尖

在十八大以来的政策体系中，特色小城镇建设本来是新型城镇化的一个组成部分，但由于我国幅员辽阔，各地情况千差万别。新型城镇化政策在很多地方很难落到实处，但是特色小城镇建设却可以弥补新型城镇化一般做法的很多不足和漏洞。这一现实历史条件将特色小城镇建设推到了风口浪尖，有专家甚至断言特色小城镇建设具有超越新型城镇化的革命意义。

1、从旧四化到新四化

从某种意义上说，新型城镇化就是要在中国特色社会主义建设的特殊历史条件下解决城乡一体化的问题，但是城乡一体化的实施何其难也。冰冻三尺非一日之寒，要真正实现城乡一体化就必须对城乡分割的户籍制度和社保制度进行彻底的改革，但是这项改革推动起来十分困难、阻力重重。

我国户籍制度本来是建国初期为了解决社会治安管理而提出的政策措施，但是城乡分割的户籍制度一旦固化并且和市民身份、粮油关系、入学条件、社保待遇、参军转业等挂钩以后，户籍制度改革就成为牵一发而动全身的问题，改革起来难度很大。近年来，虽然实施了农村居民加入统一社保的政策，但事实上农民和居民及国家工作人员很难实现相同条件和相同待遇的全民社保。

户籍制度和社保制度改革乏力的情况下，为了实质性的推动城乡一体化的进程，中央不得不从现代化的理念上重新思考问题。过去我们讲的四个现代化就是周总理在四届人大会议上提出的到二十世纪末把我国建设成工业、农业、国防和科学技术现代化的国家。实际上四个现代化最早应该是在三届人大就提出来了，只是当时的提法是工业、农业、交通运输和科学技术四个现代化。在新的历史条件下，旧四化在实现城乡一体化的作用很有限，因为旧四化本身就是在城乡分割体制下制定的我国实现现代化的计划。为了切实推动城乡一体化建设，李克强总理在十八大以后的十二届人大二次会议上提出了信息化、工业化、城镇化和农业现代化这个新四化概念。新四化和旧四化相比主要特征是之一，在工业化和农业现代化之间插进了城镇化这个重要板块。城镇化在工业化和工业现代化之间起到了粘合剂和转化器的作用。在新四化的相互关系上应该是信息化和农业化之间要实现高度融合，工业化和城镇化之间要实现良性互动，城镇化和农业现代化之间要实现相互协调。因此在新四化的发展模式下，城镇化起到了彻底打破城乡隔离，实现城乡一体化的关键作用。这里的城镇化不仅是新型城镇化而且是特色小城镇化，因为特色小城镇在工业化和农业现代化相互转化上比一般意义上的新型城镇化具有更加突出的位置和作用。

这里要特别注意，在特色小城镇建设中面临着一些观念的挑战，模糊和混淆了特色小城镇建设的方向。这些问题包括把特色小镇建设等同于特色小城镇建设，等同于老市区的新城建设，等同于各类园区的建设，把特色小镇建设当做景区开发，甚至把美丽乡村建设与特色小镇建设混为一体。这些问题的出现极大的削弱了特色小镇建设的优势，会导致特色小镇建设的平庸化和模式化。如何处理好特色小镇建设中出现的诸多问题，考验着各地政府部门的智慧。

还有一个问题，就是特色小镇应该是建制镇还是非建制镇的问题。从相关文件中可以看出，我国的特色小镇实际上具有建制镇和非建制镇两种形态。特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业，聚集发展要素，不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是指以传统行政区划为单位，特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇。有的专家说的更清楚，特色小镇不是行政区划单元上的镇，也不同于产业区、风景区的区，而是按照创新协调、共享发展的理念，结合自身特质、人文底蕴和生态禀赋，形成产、城、人、文四位一体有机结合的重要功能平台。我们在实际工作中务必要搞清楚特色小镇的准确概念和特征，才能发挥特色小镇建设在新型城镇化过程中所具有的革命意义和价值。

2、从千城一面到凸显个性

我国城镇化虽然在形态上完成了从城市圈到城市群的历史性转变，但是由于缺乏五大发展理念的正确指导，往往是在大拆大建、文化遗产惨遭破坏、城市肌理千疮百孔、历史城市失去原貌等粗放经营过程中完成的，一些建筑设计过分强调体量、高度、规模等，外在形式过分追求个体的独特和差异，往往忽视了个体和整体的关系，忽视与地方特色、历史文化、区域环境、民族特色的融合，导致单体设计虽然富有个性，但由于缺乏文化内涵而没有个性，造成了城镇发展过程中的千城一面的困局。这种困局在小城镇建设过程中形成严重的掣肘。如果小城镇建设也仿造大中城市的钢筋水泥、石林石碑模式，就不仅仅是一个城市发展形态的问题，而是严重制约了小城镇实现城乡一体化的前线阵地和尖刀作用。所以中央实时提出了五大发展理念为小城镇发展注入了灵魂与活力，保证特色小镇建设一开始就在凸显个性的轨道上运行，从而实现其功能平台的作用。中央甚至在与特色小镇建设直接相关的美丽乡村建设中也提出了一村一品的新理念。

但是要真正实现特色小镇从千城一面向凸显个性的加速转变并非易事，必须要从思想上解决发展理念的贯彻问题。为此必须完成过去盲目追求城市功能大而全、小而全的倾向，必须完成城镇发展从摊大饼向设边界的转变，必须形成生态优先、文化优先、历史优先等城镇规划理念，必须加强历史文化的传承和保护，必须坚持特色小镇建设和美丽乡村新农村建设同步协调发展。

3、从低层次集聚到高层次宜居

从现代发达国家城市化视角来看，从环境换增长到环境促增长对提升城镇功能的水平还停留在低层次集聚阶段。低层次集聚解决社会整体和环境的协同。在城镇化快速推进的过程中往往考虑的只是城市作为经济发展的载体而没有想到城市作为一个人生活的环境的重要性所在，从而出现土地城市化、工业城市化、半城市化等问题。由于产业和城市盲目发展，最终导致空城化现象比比皆是。为了实现工业化和农业现代化相互协调发展，就必须实现城镇功能由低层次集聚向高层次宜居的转变。

从全球经济的实际表现来看，复苏乏力和增长动力不足已成为各界的共识，如何促进经济增长成为当前最为突出的问题。为此中央提出了高质量增长和人的发展的全新理念，以便实现城镇化的要素转化功能。特色小城镇在实现要素转化的过程中发挥着一般城镇化不可替代的作用。从这个意义上讲，大中城市的转化作用是极为有限的，根源在于其聚集和辐射能力均无法触及乡村，甚至建制小城镇在这方面的作用也是极为有限的。非建制特色小镇在这方面的作用明显突出。这里就涉及到一个城乡划界的问题，总的来讲没有触及乡村要素的特色小城镇不是城乡的边界，因此高层次的宜居必须建立在城乡的真正边界上。

4、从增减挂钩到人地挂钩

由占补平衡到增减挂钩，虽然从整体上实现了节约用地的目标，但是节约用地从用地规划和计划的角度讲还只是一种量的控制。甚至由地票制度所推动的增减挂钩也仅仅停留在节约用地的总量控制水平上。所以实现从节约用地向集约用地的转变的历史任务仍然要有特色小城镇来完成。增减挂钩并没有从微观上改变半城镇化的现实问题。

就拿土地城镇化来讲它也是占补平衡和增减挂钩，但它并没有解决人的城镇化问题，而人的城镇化才是新型城镇化的本质特征，所以中央才提出了三个1亿人的城镇化政策。从国际视野来看，西方城镇化是通过圈地运动和羊吃人的方式来完成的，我国是社会主义国家，在城镇化的过程中不可能走这条道路。因此三个1亿人的政策体现了社会主义和资本主义的城镇化的本质区别。

三个1亿人政策要点就是在城镇化过程中必须解决大中城市的城中村1亿人的城市化问题，必须解决在大中城市打工的1亿农民工的城市化问题，必须解决农业现代化中需要退出的1亿人的城市化问题。只有三个1亿人目标的实现才能实现土地城镇化向人的城镇化的历史转变，从而实现真正意义上的城镇化。

为了实现土地城镇化向人的城镇化的转变，中央制定了国家级1000个特色小城镇的战略部署。1000个特色小镇起码可以带动地方2000个特色小城镇的发展，需要的投资规模超过30万亿。为了实现这个初步战略目标，中央出台了全新的土地利用政策，那就是由增减挂钩向人地挂钩的转变，从而实现量的平衡向质的平衡的转变和节约用地向集约用地的转变。

土地政策是特色小镇建设的重要抓手，为此农村土地制度改革的试点正在进行中，在这方面我们要注意把握两个政策。一是中央为农村土地改革确定的三条底线，二是农村土地所有权、使用权和三块地改革试点。

三条底线是指农村土地制度改革必须坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破和农民利益不受损的底线。在农村土地改革试点区以外我们要充分利用好中央三权分置的政策，为特色小镇建设服务。由于时间关系农村土地改革试点中的政策今天就不讲了。因为太复杂，要讲也只有作为一个专题来讲。但大家要密切关注这些改革试点政策，因为这些试点到2017年底结束后就要将成功的经验制定为新的农村土地改革政策推向全国。

三、打造世界独一无二的仙海生态文旅小镇

特色小镇一是特二是小。从特的角度讲，主要体现在富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等方方面面。从小的角度讲，主要是从城镇对乡村要素的集聚和辐射作为判断标准。仙海的选择如果是生态文旅小镇的话，可以考虑从下面几个方面来建构。

1、从游仙文化到仙海旅游

从根本上讲，中国文化是以道教为核心的儒道释融合发展为特征的文化体系，所以中央特别重视传统文化中的道教文化发展。游仙文化就是道教文化的重要组成部分。全国各地都有形态各异的游仙文化，仙海游仙文化的特质是什么呢？根据有关记载，游仙之得名源于西汉文帝时游于涪县的成都高士李意期。先生仙风道骨，如朱霞白鹤，可望而不可即。时人羡愕之曰游仙。既然李意期就是仙海的游仙，那么我们就要组织力量把李意期高士有关的文化挖掘出来，为仙海旅游产品注入灵魂要素。

如果说李意期文化在仙海文化构造中有资格成为核心要素的话，那么仙海所在地的其他绵阳文化也应该分层次纳入仙海文化构造里某个圈层。不难发现绵阳是一个人杰地灵圣地，在这块土地上有太多的文化元素，譬如三国文化、嫘祖文化、欧阳修文化、大禹文化等数不胜数。对这些丰富多彩的绵阳文化我们究竟了解多少呢？拿三国文化来说，普通人跟我一样多半认为其发源地和核心地并不在绵阳而在成都。实际上据历史记载，三国中的蜀国兴于绵阳且亡于绵阳。当年刘备占了荆州而刘璋占了绵阳，为了共同的利益二人聚会绵阳富乐山共饮之余，刘备感叹这块肥沃的土地富哉乐哉，这就是富乐山的得名缘由。拿嫘祖来说不仅是黄帝的大妃，而且是蚕丝文化产业中的技术高手。我甚至没有想到伟大的文学家欧阳修竟然是绵阳人，苏易简竟然出生在游仙玉河，而且玉河曾经以他的姓氏命名苏溪。我更没有想到大禹出生地竟然在绵阳北川，据说他母亲生他时候的那块石头还在禹穴沟。更有甚者，我们都知道有个三星堆文化在四川广汉，而三星堆的祖先却是发源于绵阳的边堆山。绵阳如此厚重的文化我竟然浑然不觉，空做了一个绵阳人。在此我要特别感谢为绵阳史话写序的罗强同志，为书香游仙写序的罗蒙同志，还有心中有条美丽的河这篇散文的作者严显勇同志以及所有研究挖掘绵阳文化的专家学者。

我的意思是说，我们要打造仙海文旅小镇就有责任把仙海周边一定圈层的深厚文化资源挖掘出来组合到仙海文化中去，并且展示给世界。有人说有些文化显然跟仙海不怎么直接沾边，不好组合进来，其实这种观点是站不住脚的。你说桂林山水和九寨沟有什么联系？它们相距那么远，而且差异巨大。当年多数人都知道桂林山水，却没有人知道九寨沟是什么概念。据说当年省委书记赵紫阳为打造九寨沟就写下了一个对子:桂林山水甲天下、九寨风光胜桂林。这个对子可厉害了。既然是省委书记说的，对旅游者当然具有最高的可信度。看过桂林山水的人想，还有一个九寨沟胜过桂林山水，不得不到此一游。看过九寨风光的人想，桂林山水甲天下怎么还比不上九寨风光，因此必须到桂林一游，探个究竟。这就是策划的力量，赵紫阳堪称策划大师。因为今天的九寨沟已经不是绵阳的九寨沟、中国的九寨沟，而是世界的九寨沟。所以这个世界上的万事万物包括文化不是没有联系，而是我们有没有找到本质相关性。九寨沟的故事中我们是不是可以学到很多东西拿来做仙海文旅小镇的策划之用。

2、从仙海风景到武都引水

前面讲了仙海的仙，下面讲仙海的海。仙海又叫沉抗水库，是四川省武引工程的一个重要组成部分和枢纽。由于这个水库很大，看起来像海，所以干脆叫海。如果把仙海作为武引工程的组成部分来看，整个武引水系包括六岭及其辐射地带不都是仙海文化的组成部分吗？并且武引工程已经胜过都江堰水利工程，外面的人也许都知道都江堰，但却不知道仙海是什么概念。如果有一位名人像赵紫阳一样写一个对子不就把都江堰和武引联系起来了吗？从文化的角度讲，不就把李冰父子的文化和武引文化联系起来了吗？然后再把武引工程中的文化元素挖掘出来，不就可以让仙海产生九寨沟效应吗？

3、从仙海生态文旅到仙海中国院子

东辰集团是今天这个文旅小镇研讨活动的承办人之一，据说他们有一个想法正在实施，就是要在仙海这个美丽的生态区搞一个中国院子。这是一个很好的概念，这个项目抓住了中国人的院子情结，这不就是一种乡愁吗！而且可以在中国院子里融入所有的优秀中国传统文化元素。随着中华民族的伟大复兴，外国人越来越看重中国文化，难道他们对这个中国院子会不感兴趣吗？

在中国院子里不仅可以融入古代优秀中国文化，而且可以融入近现代中国文化。在绵阳现代中国文化中，邓稼先就是一个核心元素。邓稼先的故事已经不是他个人的故事，而是典型的中华民族伟大复兴的故事。正因为有了这个原子弹之父，才有了两弹一星的故事，才有了九院的故事，才有了绵阳是中国唯一科技城的故事。而中国科技城的核心元素就在游仙，这根线串起来就超越了绵阳，就把马兰文化、西昌文化和黔南的天眼特色小镇文化连为一体。这就是中国故事，这就是绵阳故事，这就是仙海故事。

4、从一带一路到欧美特色小镇

改革开放之初国民经济已经到了崩溃的边缘，人民连穿衣吃饭都成问题。小岗村的故事变成了国家的政策，在此基础上中央制定了两步走的战略部署，首先让一部分人先富起来，然后带领人民走向共同富裕。

由于区位优势中央制定了让东南沿海利用发展外向型经济的优势的政策建立了四大经济特区，后来又建立了十几个沿海城市的类经济特区。这些政策让沿海城市富裕起来了，但是中西部地区作出了巨大牺牲。为了实现共同富裕，中央适时制定了西部大开发的战略部署。特别重要的是十八大以后，为了应对复杂的国际环境，中央制定了一带一路发展战略。这一政策不仅为中国日益走向国际社会的中心奠定了基础，而且对推动西部大开发注入了活力。作为西部大开发组成部分的仙海文旅小镇建设没有理由拒绝搭乘一带一路的历史快车。我们完全有理由让仙海文旅小镇成为一带一路沿线上的世界小镇集群中的一个纽结，甚至和欧美发达国家的特色小镇建立链接。

在欧美特色小镇中，有很多经验值得参考。美国的格林尼治小镇、瑞士的达沃斯小镇、法国的普罗旺斯小镇、英国的莎翁小镇和凯恩斯小镇等都是世界级的特色小镇，代表未来的方向，值得我们参考。

有人说这样搞是不是太大了，其实这是一种误解。把仙海文旅小镇通过一带一路和世界特色小镇之网链接起来，并不会破坏特色小镇特而小的本质特征。相反，从世界特色小镇发展的经验教训中我们不难发现全球化并不会否定本土化。全球化和本土化本来就是一个问题的两个方面，越是全球化就越需要本土化做支撑，越是本土化就越需要全球化做支撑。所以把仙海文旅小镇打造成世界级的文旅小镇不是要否定特色小镇的特和小的本质特征，而是要在特和小上下更大的功夫。这样搞下去，一个世界独一无二的仙海生态文旅小镇就会创造出来。

谢谢大家